Esibizione documentale e controlli fiscali: il limite legale della duplicazione delle richieste

Per gli uffici fiscali, la progressiva telematizzazione dei processi dichiarativi ha reso le attività di controllo e selezione sempre più puntuali, grazie non solo all’accesso alle numerose banche dati già disponibili alla Pubblica amministrazione, ma anche all’introduzione della fatturazione elettronica, che ha ampliato in modo significativo la base informativa. Nonostante ciò, permane la prassi degli uffici di richiedere ai contribuenti l’esibizione di documentazione che si presume già nella disponibilità dell’Amministrazione, con l’ulteriore aggravio di doverla riprodurre in formato digitale standardizzato, prevalentemente PDF/A o TIFF/TIF.

Il formato PDF/A, a differenza del PDF tradizionale, esclude funzionalità quali collegamenti ipertestuali, contenuti multimediali, script o font non incorporati, così da assicurare la leggibilità del documento nel tempo e garantire che, anche a distanza di anni, esso resti fruibile nella medesima forma in cui è stato originariamente creato. Il formato TIFF (Tagged Image File Format), invece, è un formato raster, basato su una griglia di pixel, caratterizzato da una compressione lossless, ovvero senza perdita di dati che ne garantisce l’integrità. Le estensioni .TIF e .TIFF, nello specifico, si riferiscono allo stesso standard: la prima si riferisce alla variante abbreviata per esigenze di compatibilità con sistemi operativi meno evoluti, come l’MS-DOS.

A ciò si aggiunga che l’Agenzia delle Entrate, oltre a prescrivere i suddetti formati, impone anche specifici limiti dimensionali, solitamente pari a 5 MB per singolo allegato. Tale restrizione risponde all’esigenza di assicurare la ricezione, la protocollazione e la corretta archiviazione automatizzata nei sistemi informatici dell’Amministrazione, i quali devono quotidianamente processare un volume estremamente elevato di comunicazioni. Inoltre, viene richiesto che i file siano omogenei per tipologia documentale, preferibilmente un solo file per ciascuna categoria, in corrispondenza delle definizioni riportate negli elenchi allegati alle richieste ufficiali (ad esempio: deleghe, detrazioni, ritenute, crediti d’imposta, spese mediche o, in via residuale, “altro” per documenti non riconducibili alle categorie tipiche).

Gli intermediari abilitati che operano per conto dei contribuenti sono tenuti, al momento del primo invio di documentazione all’Agenzia delle Entrate, ad allegare obbligatoriamente due elementi:

1. la delega sottoscritta dal contribuente (delegante), che conferisce formalmente all’intermediario il potere di agire in sua vece;
2. la copia del documento di identità in corso di validità del medesimo delegante, necessaria per attestare l’autenticità del conferimento del mandato.

Una volta effettuato l’invio, l’utente (ossia l’intermediario o il contribuente che trasmette direttamente) può:

• inoltrare nuova documentazione;
• integrare quella già trasmessa;
• consultare le ricevute generate dal sistema.

Tale procedura si svolge attraverso il Nuovo Sistema Documentale (NSD), piattaforma informatica dell’Agenzia delle Entrate che acquisisce i documenti trasmessi, attribuisce un numero di protocollo e li assegna automaticamente al funzionario competente.

Grazie alla funzione “visualizza ricevute”, l’utente ottiene un riepilogo dei documenti acquisiti dal NSD, con l’indicazione di eventuali cause di scarto (ossia motivi per cui i file non sono stati accettati, ad esempio per formato errato, dimensioni superiori ai limiti consentiti o incompletezza dei dati).

In caso di scarto, il contribuente o l’intermediario deve reinviare i documenti utilizzando il canale CIVIS – piattaforma telematica di assistenza e comunicazione con l’Agenzia – tramite la funzione “integrazione documentazione”. In alternativa, è sempre possibile presentare i documenti direttamente presso un ufficio territoriale.

Il funzionario addetto accede, quindi, al proprio profilo NSD, prende in carico la documentazione ricevuta e ne avvia la lavorazione. Le fasi successive – cioè, l’analisi del materiale acquisito, la lavorazione vera e propria e la chiusura del procedimento – non vengono tracciate all’interno del sistema CIVIS. Esse seguono l’iter ordinario già disciplinato dalla Direzione Centrale Accertamento, che ne definisce modalità e tempi.

L’esame della disciplina concernente la richiesta, l’esibizione e la forma dei documenti di natura fiscale e contabile, nell’ambito dei poteri di verifica attribuiti all’Amministrazione finanziaria, impone di interrogarsi sui limiti entro i quali gli uffici possano legittimamente esigere la produzione di atti e scritture già nella disponibilità della Pubblica amministrazione o comunque agevolmente reperibili presso banche dati istituzionali. Si pensi, a titolo esemplificativo, alla richiesta di un bilancio di esercizio agevolmente acquisibile tramite la piattaforma Telemaco di Infocamere.

In proposito, lo Statuto dei diritti del contribuente sancisce espressamente il divieto per gli uffici finanziari di pretendere dal contribuente la produzione di documenti già detenuti dall’Amministrazione ovvero da altre amministrazioni pubbliche indicate dal soggetto verificato. Tale principio, confermato anche dalla Legge n. 241/1990, pone a carico della P.A. un preciso dovere di acquisizione d’ufficio della documentazione detenuta da altri enti pubblici. Ne consegue che l’eventuale reiterazione di richieste documentali relative ad atti già acquisibili aliunde si traduce in una violazione del principio di leale collaborazione e determina un ingiustificato aggravio per il contribuente e gli intermediari delegati. La giurisprudenza di legittimità ha più volte ribadito l’inammissibilità di tali pretese ridondanti, qualificandole come indebite (cfr. Cass., Sez. trib., ord. n. 15147/2019; Cass., Sez. trib., n. 16097/2000).

Di particolare rilevanza è il caso della fattura elettronica, il cui formato fiscalmente rilevante è l’XML (eXtensible Markup Language), un formato di testo che usa tag (ad esempio, <Totale>) per descrivere i dati in modo strutturato e gerarchico. La fattura elettronica, per effetto delle misure di minimizzazione dei dati richieste dal Garante della Privacy e recepite dall’Agenzia, è resa disponibile ai verificatori soltanto limitatamente ai dati fattura (dati fiscalmente rilevanti) mentre sono oscurate le descrizioni di riga — natura, qualità e quantità dei beni/servizi. Tali informazioni sono consultabili solo per finalità di analisi del rischio e controllo da soggetti espressamente autorizzati, con tracciamento degli accessi. Nei casi in cui occorra verificare i requisiti di certezza, inerenza e competenza, l’Amministrazione, pertanto, potrà richiedere al contribuente la documentazione di dettaglio non presente nei propri archivi. Se l’invio avviene tramite CIVIS, i documenti devono essere previamente convertiti nei formati ammessi (PDF/A o TIFF), altrimenti la procedura telematica scarta i documenti. Se la consegna è operata di persona, possono essere presentati documenti cartacei e solitamente copie digitali anche su diversi supporti come ad esempio USB. Questo scambio documentale rientra in una logica di collaborazione amministrazione-contribuente, finalizzata a facilitare l’istruttoria e la corretta leggibilità dei dati.

Rimangono a carico del contribuente, in ogni caso, gli obblighi di esibizione della documentazione contabile non già acquisita dall’Amministrazione. A titolo esemplificativo: libro giornale, libro inventari, libri sociali, situazioni contabili infrannuali, registri IVA, registro beni ammortizzabili, libro unico del lavoro, prospetto variazioni fiscali. Il rifiuto di esibizione – concetto che include sia la dichiarazione di inesistenza sia la sottrazione intenzionale – determina l’inutilizzabilità del documento a favore del contribuente sia in sede amministrativa che contenziosa. La ratio legis è chiara: mentre le dichiarazioni ed i bilanci transitano per via telematica o per il Registro delle imprese, i registri e le scritture interne rimangono nella disponibilità esclusiva del soggetto e, pertanto, solo attraverso la loro produzione può l’Amministrazione verificarne la corretta tenuta.

In sintesi, il sistema normativo costruisce un equilibrio tra l’esigenza di certezza probatoria e l’onere collaborativo del contribuente.

Tabella di confronto

Il rispetto di tali coordinate normative evita inutili duplicazioni, garantisce la linearità dei controlli e assicura la piena tutela delle parti in sede di accertamento e contenzioso. La chiave rimane la leale collaborazione tra Amministrazione e contribuente che permea l’intero sistema tributario.