Corte Cost., 21 luglio 2026, n. 137. Pres. Amoroso, Rel. Antonini
Massima: “Vanno dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 812, lettera a), numero 2), della legge n. 207 del 2024 relative all’obbligo di versamento del contributo unificato minimo per l’iscrizione a ruolo delle cause civili. Deve escludersi che il contributo unificato sia privo di ogni collegamento con un obiettivo di razionalizzazione del servizio giustizia, dal momento che esso, al contrario, concorre al buon funzionamento del sistema giustizia. L’imposizione del pagamento dell’importo minimo previsto dalla legge a titolo di contributo unificato al fine di agire in giudizio in sede civile, d’altra parte, è una misura non sproporzionata, alla luce dell’esiguità della somma che la parte è tenuta a versare, e soddisfa il test di stretta necessità, considerato l’elevatissimo tasso di evasione che si è verificato in ordine al contributo minimo nei processi civili.”
CASO
[1] La Consulta si esprime sul delicato tema inerente alla legittimità costituzionale della previsione, recentemente introdotta all’interno del T.U. spese di giustizia, che sanziona l’omesso pagamento del contributo unificato “minimo” con l’impossibilità di iscrizione a ruolo delle cause civili.
In particolare, sono stati la Sezione Terza Civile della Corte di cassazione e il Giudice onorario di pace di Benevento a sollevare, in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 Cost., questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 812, lettera a), numero 2), della legge 30 dicembre 2024, n. 207 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027).
In particolare, secondo i giudici a quibus la neointrodotta disciplina impedirebbe irragionevolmente l’accesso alla tutela giurisdizionale.
Al riguardo, sotto un primo profilo, evidenziano che la norma incriminata comporterebbe che sia «addirittura il cancelliere, con un proprio provvedimento, a disporre il rifiuto» dell’iscrizione a ruolo. Fanno quindi presente la «palese inaccettabilità» della scelta di affidare a quest’organo amministrativo la sorte di una domanda giudiziale.
Sotto un secondo profilo, la disposizione censurata precluderebbe la possibilità di promuovere un giudizio senza che sia ravvisabile «alcun collegamento tra l’imposizione del tributo e un obiettivo di razionalizzazione del servizio giustizia», sicché l’onere fiscale da essa introdotto non sarebbe connesso «con il migliore svolgimento della funzione giurisdizionale».
La disposizione sospettata sarebbe inoltre foriera anche di un’irragionevole disparità di trattamento, nell’ambito del giudizio di cassazione, tra il ricorrente principale e quello incidentale: a quest’ultimo, infatti, «non spett[erebbe] l’iscrizione a ruolo», con la conseguenza che su di esso l’onere di cui si discute non graverebbe.
Tutti i rimettenti, infine, ritengono anche che la norma denunciata: a) ingiustificatamente equipari tutte le controversie civili, prevedendo il pagamento del medesimo importo a prescindere dal loro valore; b) irragionevolmente accomuni coloro che sono in grado di sopportare il costo del contributo minimo e coloro che, invece, sono privi dei mezzi economici per farlo, non prevedendo alcunché per consentire a questi ultimi l’esercizio del diritto di agire in giudizio; c) introduca un regime deteriore rispetto a quello recato dalla «disciplina precedente», in forza della quale l’omesso versamento del contributo unificato non precludeva l’accesso alla tutela giurisdizionale.
SOLUZIONE
[1] La Corte costituzionale ha giudicato infondate le questioni sollevate, che verranno di seguito partitamente analizzate.
Anzitutto, non viene giudicata fondata la questione relativa all’assenza di ogni «collegamento tra l’imposizione del tributo e un obiettivo di razionalizzazione del servizio giustizia».
Diversamente da quanto sostenuto dai giudici a quibus, infatti, il contributo unificato è pacificamente collegato alla «spesa […] per il servizio giudiziario» (ex plurimis, sentenza n. 73 del 2005) ed è diretto a «finanziare le spese che l’amministrazione della Giustizia deve sopportare per la trattazione e la decisione della controversia» (Cass. civ., sez. un., 20 febbraio 2020, n. 4315), concorrendo «al buon funzionamento del sistema giustizia» (Cass. civ., sez. un., 17 luglio 2023, n. 20621). Non sarebbe neppure la «tenuità dell’importo» richiesto a titolo di contributo “minimo” a escludere la finalità che la norma si prefigge (sentenza n. 56 del 1963; nello stesso senso, sentenza n. 142 del 1976). Proprio l’estrema modestia dell’esborso, al contrario, da un lato concorre a fare ritenere l’onere fiscale in parola, sotto questo aspetto, non sproporzionato e, dall’altro, sotto il profilo del test di stretta necessità, dimostra il forte rischio di una mancata attuazione di un dovere inderogabile di solidarietà in assenza di meccanismi automatici o, comunque, semplificati.
Ciò, secondo la Consulta, può giustificare, sotto il profilo del bilanciamento dei contrapposti principi in gioco, la compressione del diritto di agire in giudizio in presenza di un ingiustificato inadempimento del dovere tributario in riferimento a un importo tanto modesto.
Parimenti non fondata è giudicata la questione inerente alla discriminazione che deriverebbe, nell’ambito del giudizio di cassazione, tra ricorrente principale e incidentale, non gravando su quest’ultimo l’iscrizione a ruolo e, quindi, l’onere fiscale di cui si discute.
Il presupposto da cui muovono i rimettenti non viene ritenuto condivisibile. Secondo la Consulta, nel giudizio di cassazione non può «distinguersi […] tra le posizioni del ricorrente o del controricorrente» (Cass. civ., sez. un., n. 20621 del 2023), in quanto quest’ultimo, ove provveda per primo al deposito del controricorso – cui consegue l’iscrizione a ruolo della causa – sarà tenuto anche al versamento del contributo unificato.
Esiste, dunque, una possibile gamma di fattispecie in cui la norma censurata diviene applicabile anche al ricorrente incidentale, che ha attivato per primo la funzione giurisdizionale, dando impulso al giudizio.
Non fondata è giudicata, poi, la questione concernente l’irragionevole parificazione delle controversie civili, in quanto tutte soggette, al fine dell’iscrizione a ruolo, al pagamento dello stesso importo minimo, a prescindere dal loro valore.
La disposizione denunciata è infatti rivolta a conseguire in modo rapido e semplificato il versamento di una quota minima, altrimenti difficilmente incassabile, delle risorse patrimoniali impiegate dallo Stato per l’esercizio della funzione giurisdizionale.
Anche la questione afferente alla discriminazione dei non abbienti, che non sarebbero in grado di sostenere nemmeno il costo del contributo minimo, non viene giudicata fondata.
È vero che la normativa in questione non disciplina espressamente l’ipotesi in cui ad agire in giudizio sia una parte non abbiente. I giudici a quibus, tuttavia, non prendono in considerazione la disciplina generale dettata in favore dei non abbienti, i quali possono essere ammessi al patrocinio a spese dello Stato, sicché la «situazione di disparità economica [tra le parti] è riequilibrata dalla prenotazione a debito» (sentenza n. 87 del 2021), che consegue dall’ammissione al suddetto patrocinio ai sensi degli artt. 11, comma 1, e 131, comma 2, lettera a), del medesimo t.u. In questo caso, infatti, il contributo unificato «non deve essere versato […]» (Cass. civ., sez. un., n. 4315 del 2020).
Non fondata è, ancora, la questione relativa alla irragionevole disparità di trattamento cui la norma incriminata darebbe luogo introducendo un regime deteriore rispetto a quello recato dalla «disciplina precedente», alla stregua della quale l’omesso versamento del contributo unificato non precludeva l’accesso alla tutela giurisdizionale.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, «non contrasta, di per sé, con il principio di eguaglianza un trattamento differenziato applicato alle stesse fattispecie, ma in momenti diversi nel tempo, poiché il fluire del tempo può costituire un valido elemento di diversificazione delle situazioni giuridiche […]» (recentemente, sentenze n. 41 del 2026 e n. 7 del 2024; nello stesso senso, ordinanza n. 170 del 2009). Ne consegue che «non sussiste alcuna ingiustificata disparità di trattamento per il solo fatto che situazioni pur identiche siano soggette a diversa disciplina ratione temporis» (ordinanze n. 112 del 2013 e n. 31 del 2011).
Inammissibile, invece, deve è ritenuta la questione sollevata in riferimento alla scelta del legislatore di affidare a un organo amministrativo la sorte di una domanda giudiziale, in quanto sarebbe «addirittura il cancelliere […] a disporre il rifiuto» dell’iscrizione a ruolo (sul tema, si rinvia alle riflessioni di F.P. Luiso, Quando il legislatore manda in stallo la Corte costituzionale, in www.judicium.it, 4 agosto 2026).
In effetti, a mente della disciplina in esame, in caso di omesso versamento del contributo minimo, ferme le ipotesi di esenzione previste dalla legge, la causa «non può essere iscritta a ruolo» e, ai sensi dell’art. 58 c.p.c., l’attività di iscrizione a ruolo è demandata al cancelliere. Di conseguenza, verificati il mancato pagamento e la non riconducibilità del procedimento tra quelli esenti dall’obbligo di pagamento del contributo unificato, è il cancelliere (e, dunque, un organo diverso dal giudice) che deve rifiutare l’iscrizione a ruolo, così precludendo “a monte” l’assegnazione del procedimento stesso al giudice (e l’accesso stesso alla giustizia).
A tale inconveniente, tuttavia, è in prima battuta il legislatore, nella sua discrezionalità, a dover porre rimedio, perché il quomodo delle soluzioni mediante le quali potrebbe essere riportato al giudice il potere di precludere l’accesso alla giustizia in caso di mancato assolvimento all’obbligo di versamento del contributo minimo, ricopre uno spettro di possibilità fra le quali è necessario scegliere con un apprezzamento di natura discrezionale. La soluzione, secondo la Consulta, potrebbe consistere: nell’attribuire al giudice il potere di dichiarare l’improcedibilità della domanda in prima udienza; nel consentire una forma immediata di reclamo avverso il diniego di iscrizione al presidente dell’ufficio giudiziario ove il cancelliere esercita le sue funzioni; nel prevedere che in prima udienza il giudice, una volta riscontrato il mancato o parziale pagamento del contributo minimo, assegni alla parte interessata un termine di trenta giorni per adempiere, rinviando la causa a un’udienza successiva, nella quale, persistendo l’omesso versamento, viene dichiarata l’estinzione del giudizio; infine, nel prevedere che l’assegnazione di un tale termine da parte del giudice intervenga in un momento precedente alla celebrazione della prima udienza.
La questione viene pertanto dichiarata inammissibile, perché le esigenze prospettate implicano modifiche normative di sistema rientranti nell’ambito delle scelte riservate alla discrezionalità del legislatore (ex plurimis, sentenze n. 84 del 2026, n. 183 del 2025 e n. 71 del 2023).
QUESTIONI
[1] La norma incriminata di illegittimità costituzionale è rappresentata dall’art. 1, comma 812, lett. a), n. 2), della legge 30 dicembre 2024, n. 207 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027), la quale ha inserito, dopo il comma 3 dell’art. 14 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia), il comma 3.1., il quale così recita: «[f]ermi i casi di esenzione previsti dalla legge, nei procedimenti civili la causa non può essere iscritta a ruolo se non è versato l’importo determinato ai sensi dell’articolo 13, comma 1, lettera a), o il minor contributo dovuto per legge».
Il richiamato art. 13, comma 1, stabilisce l’ammontare del contributo unificato e il minore importo da esso previsto è quello di cui alla lett. a), fissato in euro 43.
Ai sensi del successivo comma 3 del medesimo art. 13, inoltre, la somma dovuta a titolo di contributo unificato è ridotta della metà per specifici processi e per determinate controversie.
Oltre alle argomentazioni già analizzate sopra, occorre aggiungere che un ruolo determinate, ai fini dello sviluppo del ragionamento effettuato dalla Consulta, è stato svolto dagli approdi raggiunti dalla giurisprudenza costituzionale in tema di oneri fiscali, tra i quali rientra senz’altro il contributo unificato, che ha natura tributaria (ex plurimis, sentenza n. 42 del 2013).
È dunque senz’altro opportuno ripercorrerli, sia pur brevemente.
Nella sentenza n. 140 del 2022 la Corte costituzionale, ripercorrendo la complessa evoluzione legislativa e giurisprudenziale intervenuta al riguardo, ha chiarito, da un lato, che, come avveniva nell’ipotesi del solve et repete, «non è possibile subordinare all’adempimento del dovere tributario, così inteso, l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale quando si tratti “di contestare la legittimità dell’imposizione tributaria”, perché ciò viola l’art. 24 Cost. (sentenza n. 61 del 1970; in termini simili, sentenze n. 522 del 2002 e n. 111 del 1971)». Dall’altro, tuttavia, poiché il dovere tributario esprime «un principio giuridico di integrazione attinente a quei valori di solidarietà che sono strutturali nel disegno costituzionale», «non ha escluso tale possibilità quando ciò avvenga al [di] fuori da tale ipotesi», sicché «il dovere tributario può sì tradursi in oneri concernenti l’esercizio dello stesso diritto alla tutela giurisdizionale», ma con l’avvertenza «che, in concreto, ciò può avvenire solo nel rispetto del principio di proporzionalità e in particolare della stretta necessità, risultando costituzionalmente legittimo, quindi, solo quando l’adempimento di tale dovere non possa essere adeguatamente tutelato in altro modo» (ancora sentenza n. 140 del 2022).
È quindi con riguardo a questi test di proporzionalità e di stretta necessità che è stata considerata la normativa oggetto di censura.
In tale prospettiva, la Consulta ha anzitutto constatato l’elevatissimo tasso di evasione che si è verificato, prima della norma di nuovo conio, in ordine al contributo unificato riguardante i processi civili. Proprio sugli importi fiscali più bassi, come quello relativo allo scaglione minimo del contributo unificato, il sistema nazionale della riscossione risulta gravemente inefficiente, poiché il modesto ammontare del contributo stesso rendeva chiaramente antieconomica la procedura di riscossione. Del resto, gli importi esigui concorrono alla «singolare esistenza di un “magazzino” di entrate non riscosse pari a oltre mille miliardi di euro» (sentenza n. 190 del 2023), sul quale la Corte costituzionale si è soffermata in più occasioni, stigmatizzando l’«inefficienza della riscossione coattiva, che incide negativamente su una fase essenziale della dinamica del prelievo delle entrate pubbliche», e non mancando di rimarcare proprio l’«enorme […] numero dei ruoli relativi» a importi di modesta entità, che contribuiscono «alla genesi delle imponenti cifre che caratterizzano la massa del non riscosso» (sentenza n. 120 del 2021).
Alla luce di questa grave situazione, e in relazione alla necessità di garantire un più diffuso adempimento del dovere tributario, la Corte costituzionale, fin dalla sentenza n. 51 del 2019, ha sollecitato il legislatore a rivedere i criteri di riscossione, sottolineando, proprio in ragione delle difficoltà che si verificano sui piccoli importi, «l’esigenza che per i crediti di minore dimensione» siano predisposti «sistemi di riscossione più efficaci, proporzionati e tempestivi».
Tutte argomentazioni, queste, poste a ulteriore supporto della decisione in commento, di non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate in relazione alla nuova normativa in materia di contributo unificato “minimo”.
