Sport e coprogettazione: quale rapporto?

Le realtà sportive che assumono anche la qualifica di ente del Terzo settore potrebbero trovare nella coprogettazione una interessante forma di collaborazione con le Pubbliche amministrazioni e con altri enti del Terzo settore. Analizziamo le caratteristiche dell’istituto anche attraverso alcuni esempi pratici.

La coprogettazione è uno dei possibili strumenti di collaborazione tra Pubbliche amministrazioni ed istituzioni non profit: uno degli aspetti qualificanti è legato alla circostanza di essere nato per definire i rapporti tra Pubbliche amministrazioni ed enti iscritti nel Registro Unico Nazionale del Terzo settore (RUNTS)[1].

Il primo aspetto da chiarire è rappresentato quindi dalla definizione delle organizzazioni sportive che potrebbero essere interessate ad assumere anche la qualifica di ente del Terzo settore.

Ebbene diversi enti sportivi rientrano in questo ambito. Si tratta in particolare di:

1. tutti gli enti di promozione sportiva[2], in quanto hanno assunto anche la qualifica di associazione di promozione sociale (APS);
2. diverse associazioni sportive dilettantistiche[3] (ASD) che hanno acquisito la qualifica di APS, perché:
   • affiancano all’attività sportiva anche altre attività di interesse generale rivolte ad associati e tesserati; oppure
   • avevano già acquisito tale qualifica in passato e hanno deciso di mantenerla anche dopo la Riforma del Terzo settore e dello sport dilettantistico;
3. associazioni che si occupano anche di organizzazione e gestione di attività sportive dilettantistiche e che hanno scelto di iscriversi come enti del Terzo settore generici non presentando i requisiti qualificatori di una APS, soluzione normalmente percorsa quando il sodalizio non svolge prevalentemente attività mutualistiche ma opera grazie a finanziamenti pubblici e privati;
4. enti del Terzo settore che hanno deciso di iscriversi anche al Registro delle attività sportive dilettantistiche essendo impegnati nella organizzazione e gestione di attività sportive dilettantistiche (come, ad esempio, le fondazioni attive in ambito sportivo ed i centri sociali che promuovono attività fisica adattata);
5. società sportive dilettantistiche che decidono di assumere anche la qualifica di imprese sociali[4], ulteriore tipologia di ente del Terzo settore[5], in quanto promuovono attività di interesse generale ulteriori rispetto a quella sportiva o perché interessate a partecipare a percorsi di coprogettazione.

In termini quantitativi, il fenomeno non appare, allo stato, particolarmente esteso. Da una rapida consultazione del Registro Unico Nazionale del Terzo settore (RUNTS) emerge, infatti, che 1.485 enti presentano nella propria denominazione un riferimento alla natura sportiva dilettantistica; soltanto 7 risultano le società sportive dilettantistiche che hanno assunto anche la qualifica di impresa sociale. Più in generale, il quadro numerico complessivo di enti del Terzo settore evidenzia la presenza di 69.870 associazioni di promozione sociale, 38.871 organizzazioni di volontariato, 21.931 imprese sociali, 16.724 altri enti del Terzo settore, 575 enti filantropici e 198 società di mutuo soccorso.

In tale contesto, non può escludersi che le associazioni sportive dilettantistiche possano essere progressivamente incentivate ad assumere la qualifica di associazioni di promozione sociale, anche per effetto delle dinamiche interne agli enti di promozione sportiva cui risultano affiliate. Sul punto, merita evidenziare come il Ministero del Lavoro[6] abbia ribadito la necessità che ciascun comitato territoriale di un ente di promozione sportiva assicuri la presenza di almeno 3 associazioni di promozione sociale affiliate quale condizione per il mantenimento della qualifica di associazione di promozione sociale.

Non di sola coprogettazione vivono le istituzioni non profit

Nell’ambito del processo di progressiva attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale, consacrato dall’art. 118, comma 4, Cost., il Legislatore ha delineato un sistema articolato di strumenti volti a favorire il coinvolgimento degli enti del Terzo settore nelle attività di interesse generale. In tale quadro, la pluralità dei modelli collaborativi disponibili riflette l’esigenza di coniugare flessibilità operativa e garanzia di trasparenza, nel tentativo di superare una visione meramente contrattualistica del rapporto tra Pubblica amministrazione e soggetti del privato sociale.

La coprogettazione non esaurisce pertanto il novero degli strumenti attraverso cui si esplica la collaborazione tra amministrazioni pubbliche e soggetti del territorio. Essa rappresenta, piuttosto, una delle possibili modalità operative, accanto ad altri istituti che, seppur eterogenei per struttura e disciplina, risultano accomunati dalla finalità di valorizzare forme di amministrazione condivisa.

In tale prospettiva, assumono rilievo, tra gli altri, i patti di collaborazione[7], nonché le iniziative finalizzate alla rigenerazione, riqualificazione o ammodernamento degli impianti sportivi[8]. A questi si aggiungono le procedure di affidamento degli impianti stessi in favore di associazioni e società sportive dilettantistiche o di organismi sportivi, svolte nel rispetto delle disposizioni del codice dei contratti pubblici e formalizzate mediante convenzioni.

Va, infine, richiamata la possibilità di concessione in uso di palestre, aree di gioco e impianti sportivi scolastici, la cui operatività resta subordinata alla compatibilità con le esigenze dell’attività didattica e delle correlate iniziative sportive promosse dall’istituzione scolastica[9].

Le specificità della coprogettazione tra luci e ombre

Nel sistema delineato dal Codice del Terzo settore, la coprogettazione si configura, sul piano teorico, quale possibile esito del percorso di co-programmazione, pur non essendo quest’ultima prevista come fase necessaria e indefettibile sul piano normativo. Ne deriva che, nella prassi applicativa, la co-programmazione conosce una diffusione più limitata rispetto alla coprogettazione, la quale si è affermata come strumento maggiormente utilizzato dalle amministrazioni procedenti.

Entrambi gli istituti si inscrivono, tuttavia, nel medesimo quadro valoriale, risultando espressione dei principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, nonché dei criteri di omogeneità, adeguata copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità e unicità dell’amministrazione nell’esercizio delle funzioni di programmazione e organizzazione territoriale degli interventi e delle attività di interesse generale. In tale prospettiva, essi condividono la finalità di assicurare il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore.

La distinzione tra co-programmazione e coprogettazione si coglie, in particolare, sotto il profilo funzionale. La prima è orientata all’individuazione, da parte della Pubblica amministrazione, dei bisogni da soddisfare, degli interventi necessari, delle modalità di realizzazione e delle risorse disponibili. La seconda, invece, si colloca in una fase successiva ed è finalizzata alla definizione – e, ove del caso, alla realizzazione – di specifici progetti di servizio o di intervento, costruiti a partire dai bisogni previamente individuati.

In tale contesto, il rapporto di collaborazione che si instaura tra amministrazione ed enti del Terzo settore non assume natura sinallagmatica, ma si radica nel principio di sussidiarietà orizzontale. Esso può eventualmente sfociare, ai sensi dell’art. 56, D.Lgs. n. 117/2017, nella stipula di convenzioni con organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale, finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale, laddove tale soluzione risulti più favorevole rispetto al ricorso al mercato.

La convenzione si configura, pertanto, quale esito di un percorso progettuale condiviso relativo a singoli servizi o interventi. In tale ottica, gli avvisi pubblici non dovrebbero contenere prescrizioni eccessivamente dettagliate o vincolanti, giacché ciò determinerebbe una sostanziale assimilazione della procedura ad un capitolato d’appalto, con conseguente compressione del contributo ideativo e progettuale degli enti del Terzo settore[10].

L’iter della coprogettazione

Uno degli aspetti di particolare interesse di questa tipologia di amministrazione condivisa è legato alla circostanza che l’iniziativa può essere assunta anche da uno o più ETS, i quali richiedono all’ente competente l’attivazione del procedimento di co-programmazione attraverso la pubblicazione di un Avviso.

Il procedimento amministrativo si articolerà pertanto nelle seguenti fasi:

1. iniziativa, che si sostanzia nell’atto con il quale si dà avvio al procedimento (eventualmente in accoglimento dell’istanza di parte);
2. nomina di un Responsabile del procedimento, ai sensi dell’art. 6, Legge n. 241/1990, e della eventuale disciplina regionale in materia di procedimento amministrativo;
3. pubblicazione di un Avviso;
4. svolgimento dell’attività istruttoria;
5. conclusione del procedimento.

Corrispettivo o contributo?

Sul tema della qualificazione delle somme erogate nell’ambito delle procedure di coprogettazione è intervenuta la Direzione regionale dell’Agenzia delle Entrate della Lombardia con la risposta a interpello n. 904-785/2024, offrendo chiarimenti di particolare rilievo applicativo.

Il caso sottoposto all’esame dell’Amministrazione finanziaria riguarda un Comune che, all’esito di una procedura di coprogettazione finalizzata alla gestione di centri sociali e punti di incontro, era giunto alla stipula di una convenzione con un’associazione temporanea di imprese (ATI) composta da cooperative sociali. Il quesito interpretativo attiene alla natura giuridico-tributaria delle somme corrisposte: se le stesse debbano essere qualificate come corrispettivi, con conseguente assoggettamento ad IVA, ovvero come contributi.

Nonostante la presenza, nel regolamento pattizio, di elementi tipici del rapporto sinallagmatico – quali la previsione di obblighi reciproci, penali e clausole risolutive – l’Agenzia delle Entrate ha escluso l’applicazione dell’imposta sul valore aggiunto, riconducendo le erogazioni alla categoria dei contributi.

Tale qualificazione viene fondata su una pluralità di argomenti convergenti. In primo luogo, rileva la natura collaborativa del procedimento di coprogettazione, che si fonda su un modello relazionale improntato alla cooperazione tra Pubblica amministrazione ed enti del Terzo settore. In secondo luogo, assume rilievo il richiamo all’art. 12, Legge n. 241/1990, che disciplina l’erogazione di vantaggi economici da parte delle amministrazioni pubbliche. Ulteriore elemento decisivo è rappresentato dalla finalizzazione delle somme, destinate a sostenere lo svolgimento di attività di interesse generale a beneficio della collettività, e non già a remunerare una prestazione resa in favore esclusivo dell’ente pubblico. Da ultimo, viene valorizzato il meccanismo di rendicontazione delle spese, il quale si configura quale tratto tipico dei contributi e ne conferma la natura.

Il tema della distinzione tra contributo e corrispettivo non è nuovo nella prassi amministrativa. L’Agenzia delle Entrate aveva già fornito indicazioni di carattere generale con la circolare n. 34/E/2013 e con la successiva circolare n. 20/E/2015. Tuttavia, un contributo sistematico particolarmente significativo deriva dalle Linee guida in materia di coprogettazione, adottate con Decreto ministeriale n. 72/2021, le quali qualificano espressamente come contributo – e non come corrispettivo – l’emolumento riconosciuto agli enti del Terzo settore.

Tale impostazione si pone in linea di continuità con i principi enunciati dalla Corte Costituzionale nella nota sentenza n. 131/2020, ove si afferma che la coprogettazione configura un modello che: «non si basa sulla corresponsione di prezzi e corrispettivi dalla parte pubblica a quella privata, ma sulla convergenza di obiettivi e sull’aggregazione di risorse pubbliche e private per la programmazione e la progettazione, in comune, di servizi e interventi», collocandosi, pertanto, oltre la logica dello scambio sinallagmatico e in un orizzonte relazionale orientato alla promozione della cittadinanza attiva, della coesione e della protezione sociale.

La possibile declinazione della coprogettazione in ambito sportivo dilettantistico

In via del tutto esemplificativa si possono ipotizzare 3 situazioni in cui attivare percorsi di amministrazione condivisa di interesse per le organizzazioni sportive, ossia:

1. cogestire degli spazi con altri enti del Terzo settore per lo svolgimento congiunto di attività di interesse generale;
2. gestire impianti sportivi;
3. affrontare il tema del safeguarding.

La cogestione di spazi pubblici

A seguito di un articolato percorso di co-programmazione che ha coinvolto le associazioni operanti nel territorio del Comune di Renazzo, l’Amministrazione ha adottato la determinazione n. 616/2024, mediante la quale è stato approvato un avviso pubblico riservato agli enti del Terzo settore, finalizzato alla stipula di una convenzione ai sensi dell’art. 56, D.Lgs. n. 117/2017, per la gestione di attività socioculturali. L’avviso contemplava altresì la concessione in comodato d’uso gratuito, quale sede per lo svolgimento delle attività oggetto dell’intervento, dell’immobile denominato «Ex-scuola primaria di Renazzo».

La procedura si caratterizza per l’aderenza al modello delineato dal Codice del Terzo settore, essendo stata preceduta da una fase conoscitiva e pianificatoria diretta all’individuazione dei bisogni del territorio, nonché all’analisi delle risorse disponibili, in termini di capacità progettuali e competenze espresse dalle organizzazioni locali. Sebbene la partecipazione formale alla procedura sia stata riservata alle associazioni di promozione sociale e alle organizzazioni di volontariato iscritte da almeno 6 mesi nelle relative sezioni del RUNTS, l’attività di ascolto e di definizione degli interventi ha coinvolto, in una prospettiva inclusiva, l’intero tessuto associativo locale.

All’esito della procedura, è stato individuato un partenariato avente quale soggetto capofila un ente di promozione sportiva che, come anticipato, ha anche la qualifica di associazione di promozione sociale. L’iniziativa ha consentito la valorizzazione di un bene pubblico dismesso, trasformato in uno spazio multifunzionale destinato ad accogliere una pluralità di attività di interesse generale, tra cui, a titolo esemplificativo, l’organizzazione e gestione di attività sportive dilettantistiche, le iniziative della locale pro loco e i servizi svolti da un’organizzazione di volontariato attiva nel trasporto sanitario.

Coprogettazione ex art. 55, CTS, e gestione degli impianti sportivi: il caso del Comune di Peccioli

Con l’avviso pubblico approvato con determinazione n. 111/2025, il Comune di Peccioli ha attivato una procedura di coprogettazione ai sensi dell’art. 55, D.Lgs. n. 117/2017, finalizzata alla gestione integrata di un complesso sportivo polifunzionale comprendente piscine, campi da tennis e spazi accessori.

L’intervento si inserisce nel quadro dell’amministrazione condivisa, valorizzando la collaborazione con gli enti del Terzo settore non solo nella fase esecutiva, ma anche nella definizione del progetto di gestione, attraverso un percorso articolato in selezione, coprogettazione e stipula della convenzione, secondo il modello delineato dalle Linee guida di cui al D.M. n. 72/2021.

Particolarmente rilevante appare la qualificazione delle risorse economiche, espressamente configurate come meri rimborsi delle spese effettivamente sostenute, ai sensi dell’art. 12, Legge n. 241/1990, con esclusione di qualsiasi forma di remunerazione. Tale impostazione si pone in linea con il paradigma collaborativo della coprogettazione, differenziandolo dalle tradizionali forme di affidamento a titolo oneroso.

La procedura valorizza, inoltre, elementi tipici del modello partecipativo, quali il radicamento territoriale, la capacità di integrazione con il sistema locale e il coinvolgimento di soggetti in condizioni di fragilità, ponendo al centro la funzione sociale dell’impianto sportivo.

L’estensione dell’oggetto della coprogettazione alla gestione integrata di impianti complessi rende ancora più evidente la necessità di un attento scrutinio del confine con le procedure riconducibili alla disciplina dei contratti pubblici, al fine di evitare il rischio di utilizzo distorto dello strumento collaborativo.

Affrontare il tema del safeguarding

Come noto, il tema del safeguarding non si esaurisce nell’adozione degli strumenti formali previsti dalla normativa – quali il modello organizzativo e di controllo, il codice di condotta e la nomina del responsabile safeguarding – ma implica un più ampio percorso di natura culturale. L’obiettivo è quello di trasformare l’organizzazione sportiva in un contesto effettivamente sicuro, inclusivo e rispettoso.

In tale prospettiva, assumono rilievo le iniziative di sensibilizzazione che le organizzazioni sportive possono attivare, anche alla luce delle criticità emerse al proprio interno o nel confronto con la base associativa. Tra queste rientrano, a titolo esemplificativo, le azioni di contrasto al cyberbullismo, la promozione dell’inclusione interculturale, l’educazione all’affettività, la prevenzione di fenomeni di body shaming, nonché il rafforzamento della consapevolezza delle regole di comportamento all’interno della comunità sportiva.

L’adempimento normativo può, pertanto, essere reinterpretato in chiave evolutiva quale occasione di sviluppo per l’intera comunità territoriale. In questa prospettiva, il safeguarding diviene ambito privilegiato per l’attivazione di forme di collaborazione tra amministrazioni pubbliche ed enti senza scopo di lucro.

Il ricorso a strumenti quali i patti di collaborazione o le procedure di coprogettazione ai sensi dell’art. 55, D.Lgs. n. 117/2017, consente di valorizzare le competenze diffuse sul territorio, promuovendo interventi che, pur originando dai bisogni delle organizzazioni sportive dilettantistiche, risultano destinati a produrre benefici diffusi a favore dell’intera collettività.

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[1] Come statuito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 131/2020.

[2] https://www.coni.it/it/enti-di-promozione-sportiva.html.

[3] Ente del Terzo settore che persegue senza fini di lucro finalità di natura civica, solidaristica e di utilità sociale attraverso la realizzazione di attività di interesse generale – tassativamente elencate dall’art. 5, D.Lgs. n. 117/2017 – e che si connota per il coinvolgimento qualificato di volontari:

– operando prevalentemente grazie all’apporto gratuito degli associati (ex art. 35, D.Lgs. n. 117/2017);

– subordinando l’attivazione di collaborazioni retribuite alla circostanza che:

a) siano strumentali allo svolgimento di attività di interesse generale e al perseguimento delle finalità statutariamente previste nonché alla circostanza che

b) i lavoratori, locuzione da intendere limitata ai dipendenti, collaboratori coordinati e continuativi dotati di tutela assicurativa e titolari di partita IVA con rapporto continuativo (in tal senso ex art. 35, D.Lgs. n. 117/2017, art. 8, D.M. n. 106/2020 e nota del Ministero del Lavoro n. 18244/2021) siano alternativamente inferiori al 50% dei volontari o al 20% degli associati.

[4] Disciplinate dal D.Lgs. n. 112/2017.

[5] Ai sensi dell’art. 4, D.Lgs. n. 117/2017, «1. Sono enti del Terzo settore le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le reti associative, le società di mutuo soccorso, le associazioni, riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore».

[6] Nella nota del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali n. 593/2026 si legge infatti che «pur beneficiando le articolazioni territoriali degli Enti di Promozione Sportiva (EPS), ai sensi dell’art. 35, comma 4 CTS, della deroga al requisito numerico dei 500 associati richiesto per le APS, resta fermo l’obbligo di conformità ai requisiti sostanziali di cui al comma 1 del medesimo art. 35, necessari alla loro qualificazione come Associazioni di Promozione Sociale» e conseguentemente la necessità di avere almeno tre associazioni di promozione sociale aderenti.

[7] I patti di collaborazione rappresentano strumenti di natura pattizia mediante i quali le Pubbliche amministrazioni e i cittadini attivi – singoli o organizzati, inclusi gli enti del Terzo settore – disciplinano forme di collaborazione finalizzate alla cura, gestione condivisa e rigenerazione dei beni comuni materiali e immateriali. Tali strumenti si collocano nel quadro del principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118, comma 4, Cost., configurando modelli di amministrazione condivisa fondati su una relazione cooperativa tra soggetti pubblici e privati, non riconducibile a logiche di tipo sinallagmatico. Il contenuto dei patti individua, di regola, gli obiettivi dell’intervento, le attività da svolgere, le responsabilità delle parti, nonché le modalità di utilizzo delle risorse e degli eventuali supporti messi a disposizione dall’Amministrazione, in un’ottica di valorizzazione dell’iniziativa civica e di interesse generale.

[8] L’art. 5, D.Lgs. n. 38/2021, così come novellato dall’articolo unico, comma 2, lett. a), Legge n. 53/2026, prevede che «1. Le Associazioni e le Società Sportive senza fini di lucro possono presentare all’ente locale, sul cui territorio insiste l’impianto sportivo da rigenerare, riqualificare o ammodernare, un progetto preliminare accompagnato da un piano di fattibilità economico finanziaria per la rigenerazione, la riqualificazione e l’ammodernamento e per la successiva gestione con la previsione di un utilizzo teso a favorire l’aggregazione e l’inclusione sociale e giovanile. Se l’ente locale riconosce l’interesse pubblico del progetto, affida direttamente la gestione gratuita dell’impianto all’associazione o alla società sportiva per una durata proporzionalmente corrispondente al valore dell’intervento e comunque non inferiore a cinque anni.

1-bis. Le Associazioni e le Società Sportive senza fini di lucro possono presentare all’ente locale, sul cui territorio insiste l’impianto sportivo scolastico da rigenerare, riqualificare o ammodernare, un progetto per la rigenerazione, la riqualificazione o l’ammodernamento dell’impianto stesso. Se l’ente locale riconosce l’interesse pubblico del progetto, stipula una convenzione con l’associazione o la società sportiva per l’uso gratuito dell’impianto per una durata proporzionalmente corrispondente al valore dell’intervento. Dall’attuazione delle convenzioni di cui al secondo periodo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».

[9] Art. 6, D.Lgs. n. 38/2021 su cui si innesta anche l’art. 96, comma 4-bis, D.Lgs. n. 297/1994 (introdotto dalla Legge n. 53/2026 – «palestre aperte»). Sulla disciplina di questa disposizione si segnala come la Corte dei conti, Sezione Controllo Regione Lombardia, con la deliberazione n. 215/2026, abbia affermato la legittimità del comportamento del Comune che continui a gestire direttamente le palestre e a richiedere un canone agli utilizzatori, anche senza copertura integrale dei costi. Tuttavia, eventuali agevolazioni dovranno essere motivate da interesse pubblico e non dovranno comportare un aumento della spesa pubblica rispetto al passato.

[10] Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 5217/2023.

Si segnala che l’articolo è tratto da “Associazioni e sport”.