Note a margine di Corte Costituzionale n. 143/2025
Corte Costituzionale – Sentenza – Vincolo di Destinazione – Destinazione Alberghiera – Turismo – Strutture Ricettive – Urbanistica – Governo del Territorio – SUAP – Libertà di Impresa – Iniziativa Economica – Art. 41 Costituzione – Principio di Proporzionalità – Bilanciamento degli Interessi
Sintesi
Con la sentenza n. 143 del 7 ottobre 2025, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, della Legge Regionale della Liguria n. 1 del 2008, nella parte in cui non consente lo svincolo dalla destinazione alberghiera in ipotesi di comprovata non convenienza economico-produttiva. Un tale vincolo, pur perseguendo finalità di interesse generale, non può operare in modo da rendere del tutto irrilevante la sopravvenuta insostenibilità economica dell’attività, pena la violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione.
Il vincolo di destinazione come strumento di politica economica
Il vincolo di destinazione alberghiera – positivizzato a livello statale nel secondo dopoguerra e poi recepito nell’art. 8 della legge quadro sul turismo (L. n. 217/1983), oggi formalmente abrogata – è concepito quale strumento di governo di un settore strategico dell’economia nazionale, da coordinarsi anche a fini sociali, in particolare a tutela dell’occupazione; posto a presidio del patrimonio ricettivo e dell’equilibrato sviluppo del mercato immobiliare, tale vincolo, laddove si traduca nell’obbligo di proseguire un’attività strutturalmente in perdita, entra in contrasto – giudicato insanabile dalla Consulta – con il nucleo essenziale della libertà di iniziativa economica privata.
La pronuncia in commento affronta tale tensione con un percorso argomentativo apprezzabile nella sua linearità, che culmina in una puntuale integrazione della disciplina regionale, introducendo, tra i presupposti di svincolo dalla destinazione alberghiera, il parametro della non convenienza economico‑produttiva, già fatto proprio a livello statale – sia normativo che giurisprudenziale – quale criterio selettivo necessario.
La vicenda: il rigetto “obbligato” da parte dell’amministrazione comunale
La questione trae origine dal ricorso promosso da una società proprietaria di un hotel avverso il provvedimento con cui il SUAP del Comune di Ameglia ha respinto l’istanza di svincolo dalla destinazione alberghiera.
Il diniego opposto discende dalla rigorosa applicazione della normativa regionale, che subordina la rimozione del vincolo alla “sopravvenuta inadeguatezza della struttura ricettiva rispetto alle esigenze del mercato”, integrata al ricorrere di una delle seguenti ipotesi tassative:
- l’impossibilità oggettiva di adeguare la struttura agli standard alberghieri o di sicurezza, in ragione di vincoli edilizi, monumentali o paesaggistici insuperabili;
- la collocazione dell’immobile in ambiti territoriali inidonei all’attività ricettiva, con esclusione delle zone storiche, degli ambiti residenziali urbani e della fascia entro 300 m dalla costa.
A fronte dell’impercorribilità di un’interpretazione costituzionalmente orientata, con ordinanza del 23 gennaio 2025 il TAR Liguria ha sollevato questione di legittimità costituzionale per contrasto con diversi parametri costituzionali, segnatamente nella parte in cui la norma non consente lo svincolo allorché la prosecuzione dell’attività non risulti più compatibile con lo scopo tipico dell’impresa, ossia il conseguimento del profitto.
Assorbite le ulteriori censure, la questione è stata giudicata fondata in relazione agli articoli 3 e 41 della Costituzione.
L’irragionevolezza e il difetto di proporzionalità dell’assetto normativo regionale, attraverso tre snodi argomentativi
Come anticipato, il profilo di illegittimità della norma censurata va individuato nella totale irrilevanza del dato economico-produttivo ai fini dello svincolo: l’imprenditore, quand’anche in grado di dimostrare la sistematica antieconomicità della propria gestione, non dispone di adeguati strumenti giuridici per liberarsi da tale vincolo, ciò ridondando in un “assetto irragionevole degli interessi contrapposti”.
A tale lacuna nel sistema normativo ligure hanno posto rimedio i Giudici costituzionali, attraverso un’argomentazione articolata lungo tre direttrici.
1) L’inadeguatezza pratica della tipizzazione regionale
Sul piano applicativo, la Corte osserva come la formulazione delle due fattispecie di svincolo sopra richiamate riveli la sostanziale irragionevolezza dell’impianto normativo, in quanto le situazioni in cui la “sopravvenuta inadeguatezza rispetto alle esigenze del mercato” può dirsi integrata non sono idonee a ricomprendere tutte le ipotesi di carente convenienza economico‑produttiva.
E invero, alla luce della peculiare morfologia del territorio ligure, caratterizzato da centri storici compatti, ambiti urbani a prevalente destinazione residenziale e un’ampia fascia costiera, le ipotesi di posizione sfavorevole per l’esercizio dell’attività alberghiera – astrattamente idonee a fondare la richiesta di svincolo – risultano, in concreto, assai ridotte.
L’imposizione di proseguire nell’esercizio dell’attività pur a fronte di una comprovata situazione di insostenibilità economica si traduce, in definitiva, in un sacrificio dell’interesse dell’operatore economico privo di un corrispondente e apprezzabile beneficio per la collettività.
2) Gli effetti distorsivi di un vincolo eccessivamente restrittivo
Nel confinare il mutamento della destinazione alberghiera a ipotesi marginali, la norma finisce così per neutralizzare in radice la valutazione della perdurante convenienza dell’attività, impedendo altresì qualsiasi apprezzamento da parte dell’amministrazione in ordine a un possibile uso alternativo dell’immobile, quand’anche più aderente alle finalità di utilità sociale.
Ne deriva un vincolo che, per la rigidità che lo connota, va a frustrare, in ultima analisi, quelle stesse finalità che ne hanno sorretto l’introduzione, ossia la preservazione del patrimonio immobiliare-ricettivo e dei livelli occupazionali del settore.
3) Il “minimo mezzo”, a tutela del nucleo essenziale della libertà sancita dall’art. 41 Cost.
Sul piano della proporzionalità, la Consulta osserva che un vincolo di destinazione di natura pressoché immutabile preclude la possibilità di operare scelte imprenditoriali fondamentali: lungi dall’incidere su aspetti marginali della libertà d’impresa, ciò ne compromette il nucleo essenziale, in aperta violazione del canone del cd. “minimo mezzo”.
La Corte, peraltro, opera una doverosa precisazione conclusiva, specificando che l’esigenza di privilegiare la misura che importa il minor sacrificio degli interessi contrapposti non legittima qualsiasi scelta imprenditoriale, ma si configura quale parametro selettivo rigoroso, da valutarsi oggettivamente alla luce delle effettive potenzialità economiche della struttura e del contesto in cui opera. In tale direzione, il legislatore regionale aveva già circondato la facoltà di svincolo di sufficienti cautele, prevedendo una valutazione sulla nuova destinazione d’uso che si intende attribuire all’immobile nonché l’obbligo di restituzione delle agevolazioni percepite: la presenza di tali presidi rende ancor più irragionevole l’esclusione, in via assoluta, della non convenienza economico-produttiva quale autonomo presupposto di svincolo.
Conclusioni. Un addendum necessario, tra prospettive di sistema e ricadute pratiche
In relazione ad una vicenda che consente di analizzare, in chiave concreta, una questione di portata sistematica, la Corte ha provveduto ad adeguare la normativa regionale ai criteri guida già previsti a livello nazionale nonché ai princìpi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa, puntualmente richiamati.
Le ricadute applicative appaiono immediate. Amministrazioni e giudici amministrativi liguri, chiamati a pronunciarsi su analoghe istanze, dovranno tenere in debita considerazione la concreta situazione economica dell’impresa, da apprezzarsi in termini oggettivi con riferimento alle effettive potenzialità della struttura nel contesto di riferimento: un parametro da verificarsi caso per caso, che si aggiunge alle fattispecie rigidamente tipizzate dal legislatore regionale, di difficile integrazione pratica.
In una prospettiva più ampia, la sentenza chiama i Legislatori regionali a ripensare l’architettura dei vincoli di destinazione ricettiva, orientandoli verso modelli che, pur salvaguardando il patrimonio alberghiero, riconoscano alla non sostenibilità economica il ruolo di presupposto autonomamente verificabile. Turismo, livelli occupazionali e libertà d’impresa non costituiscono obiettivi di tutela che si pongono in antitesi: la Consulta ha indicato con chiarezza il quadro entro cui il loro bilanciamento si impone, in termini costituzionalmente necessari.
