Premessa
L’entrata in vigore del D.L. n. 71/2024 (convertito con modificazioni dalla Legge n. 106/2024) ha profondamente ridisegnato il regime dei rimborsi spese per i volontari sportivi introducendo una decisa semplificazione per le realtà dilettantistiche. Tuttavia, per gli enti che scelgono di assumere la doppia qualifica di Associazione Sportiva Dilettantistica (ASD) e di Ente del Terzo Settore (ETS), la coesistenza della Riforma dello Sport (D.Lgs. n. 36/2021) e della Riforma del Terzo Settore (D.Lgs. n. 117/2017) genera un’intersezione normativa particolarmente complessa. Questa stratificazione soggettiva impone all’ente un doppio binario di iscrizione e vigilanza, dovendo rispondere contestualmente ai requisiti del RASD (sotto l’egida del Ministero per lo Sport e i Giovani) e del RUNTS (sotto la vigilanza del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali tramite gli Uffici di competenza).
L’analisi comparativa che segue evidenzia come il quadro regolamentare – in particolare in materia di tutele, limiti e modalità di rimborso dei volontari – muti radicalmente a seconda che l’ente mantenga la qualifica di ASD “pura” o assuma contestualmente la qualifica di ETS (nelle sue differenti tipologie). L’obiettivo è guidare l’ente in una rigorosa riflessione preventiva, al fine di armonizzare i 2 ordinamenti speciali ed evitare il rischio di incorrere in insanabili violazioni di sistema dovute all’applicazione errata di norme tra loro in possibile conflitto.
Il Volontario sportivo nell’ASD
Il D.L. n. 71/2024 (convertito in Legge n. 106/2024) ha riscritto l’art. 29, comma 2, D.Lgs. n. 36/2021, introducendo un meccanismo forfettario d’eccezione nel contesto della intrinseca gratuità che caratterizza tale figura. In particolare, la regolamentazione della figura del volontario nell’ente sportivo prevede:
- la possibilità per gli enti sportivi di avvalersi, nello svolgimento delle proprie attività istituzionali, di volontari che mettano a disposizione il proprio tempo e le proprie capacità per promuovere lo sport. Tali prestazioni sono comprensive dello svolgimento diretto dell’attività sportiva, nonché della formazione, della didattica e della preparazione degli atleti;
- le modalità di erogazione delle citate prestazioni, che devono avvenire in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, esclusivamente con finalità amatoriali. È, pertanto, vietato corrispondere al volontario sportivo qualsiasi tipo di compenso, gettone di presenza o premio, anche sotto forma di liberalità o borsa di studio, pena la riqualificazione del rapporto in lavoro subordinato o autonomo;
- il divieto assoluto di stipulare contratti di lavoro (subordinato o autonomo) con l’ente presso cui si presta l’attività di volontariato; pertanto, non è strutturalmente possibile, per il medesimo sodalizio, essere «volontario la mattina e lavoratore pagato il pomeriggio»;
- la presenza di una specifica previsione di «rimborso forfettario»[1], per il quale è possibile erogare fino a 400 euro mensili, valido anche per attività svolte all’interno del proprio comune di residenza, esclusivamente in presenza delle seguenti condizioni tassative:
- l’attività deve essere prestata in occasione di manifestazioni ed eventi sportivi ufficiali, previamente riconosciuti da FSN, DSA, EPS, CONI, CIP o Sport e Salute S.p.A.;
- la presenza di una delibera preventiva del Consiglio Direttivo dell’ASD che individui, a monte, le tipologie di spese e le attività ammesse a tale rimborso;
- l’obbligo di comunicazione telematica trimestrale al RASD dei nominativi e degli importi erogati ai volontari, da effettuarsi entro la fine del mese successivo al trimestre di riferimento.
I rimborsi “forfettari” fino a 400 euro mensili, sopra citati, non concorrono alla formazione del reddito del volontario (sono esenti IRPEF e addizionali). Tuttavia, per espressa previsione dell’art. 29, comma 2, concorrono al calcolo e al potenziale superamento della franchigia di 5.000 euro annui ai fini previdenziali (INPS Gestione Separata) qualora il soggetto percepisca contestualmente nell’anno solare anche compensi come lavoratore sportivo presso altri sodalizi.
In sintesi, nello stesso ente, il cumulo delle 2 qualifiche si ritiene vietato; nell’ente solo sportivo, il cumulo è possibile ma i rimborsi forfettari percepiti come volontario fanno “massa comune” con i corrispettivi da lavoro sportivo ai fini del calcolo della franchigia previdenziale dei 5.000 euro complessivi, determinando in capo all’ente datore di lavoro l’obbligo di versamento contributivo sulla quota eccedente.
Il Volontario nell’ETS (Codice del Terzo settore)
La disciplina del volontario negli ETS è regolata in modo organico ed inderogabile dagli artt. 17, 18 e 19 del D.Lgs. n. 117/2017 (CTS) e, in merito ai meccanismi assicurativi, dal D.M. 6 ottobre 2021 che dispongono:
- la possibilità di avvalersi di volontari che mettono a disposizione il loro tempo e le loro capacità per dare risposta ai bisogni di persone e comunità. Per talune tipologie di ETS, in particolare per le Organizzazioni di Volontariato (OdV) e le Associazioni di Promozione Sociale (APS), l’apporto dei volontari è un obbligo tassativo e costitutivo, e deve essere strutturalmente prevalente rispetto a qualsiasi forma di lavoro psicologicamente o economicamente intesa;
- le prestazioni devono avvenire in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ed esclusivamente per fini di solidarietà, utilità sociale o civica;
- il divieto assoluto di stipulare contratti di lavoro (di qualunque natura, inclusi i rapporti autonomi o subordinati) con l’ente in cui si presta l’attività di volontariato. Trova piena applicazione il principio generale per il quale è vietato essere «volontario la mattina e lavoratore pagato il pomeriggio» nello stesso sodalizio;
- l’assoluto divieto di rimborsi forfettari (art. 17, comma 3), senza che il Legislatore del Terzo settore abbia previsto alcuna ipotesi derogatoria analoga a quella introdotta per lo sport dal D.L. n. 71/2024;
- una regolamentazione rigida e generale del rimborso spese, che devono essere effettivamente sostenute e analiticamente documentate (viaggio, vitto, alloggio) per l’attività svolta per conto dell’ETS. I commi 3 e 4 dell’art. 17 impongono all’ETS l’obbligo di predisporre una completa e chiara regolamentazione interna (tramite delibera o regolamento approvato dall’assemblea o dal direttivo) che individui a monte le modalità e la tipologia di spese ammesse al rimborso;
- la possibilità di un’autocertificazione, ai sensi dell’art. 17, comma 4, D.Lgs. n. 117/2017, in relazione a rimborsi spese entro uno specifico limite (10 euro giornalieri e 150 euro mensili) e solo in presenza di una previa delibera dell’organo sociale e a condizione che il volontario operi fuori dal proprio comune di residenza[2];
- l’obbligo di istituire e tenere il Registro dei volontari, previamente numerato e vidimato nei modi di legge[3], in cui iscrivere tutti i volontari non occasionali. Per gli iscritti in tale registro, l’assicurazione obbligatoria deve coprire una triplice tutela: contro gli infortuni, contro le malattie connesse allo svolgimento dell’attività stessa, e per la responsabilità civile verso terzi. Questa polizza è specifica per l’ente e deve essere attivata direttamente dall’ETS con una compagnia assicurativa.
L’ente con doppia qualifica (ASD ed APS): quale prevale?
Per l’ente con doppia qualifica iscritto contestualmente al RASD che al RUNTS, la gestione dei volontari richiede, in via generale, un’unificazione degli adempimenti formali “al rialzo”, applicando la norma più rigorosa e tutelante.
Un caso tipico e di stringente attualità è quello di una Associazione di Promozione Sociale (APS) che svolge, tra le sue attività di interesse generale, la pratica sportiva dilettantistica, e che ha provveduto anche all’iscrizione al RASD[4].
L’assunzione contestuale delle 2 qualifiche determina l’inserimento dell’ente in 2 distinti e paralleli sistemi di vigilanza pubblica: il RUNTS (Registro Unico Nazionale del Terzo Settore) e il RASD (Registro nazionale delle Attività Sportive Dilettantistiche). Questo duplice e contestuale status richiede una rigorosa selezione delle norme applicabili, isolando i punti di contatto armonici dalle incompatibilità assolute, al fine di evitare che l’ente utilizzi strumenti legittimi per un ordinamento ma illegittimi per l’altro.
Fortunatamente le 2 normative presentano diverse aree di perfetta simmetria istituzionale e operativa, nelle quali le discipline si integrano senza generare antinomie. In particolare:
- il lavoro sportivo (Co.Co.Co. e tutele): non sussiste alcuna contraddizione nell’applicazione dei contratti di lavoro sportivo. L’ASD-APS può legittimamente contrattualizzare i propri istruttori o tecnici tramite le collaborazioni coordinate e continuative sportive (art. 25, D.Lgs. n. 36/2021), beneficiando della franchigia previdenziale fino a 5.000 euro e dell’esenzione fiscale fino a 15.000 euro annui. Questa disciplina è pienamente compatibile con lo status di APS (ETS);
- la natura del rapporto di volontariato: entrambi i decreti condividono i medesimi cardini costitutivi della figura del volontario: la prestazione deve essere spontanea, personale, amatoriale e improntata alla gratuità assoluta, con divieto di corrispondere qualsiasi forma di retribuzione o premio camuffato;
- l’incompatibilità tra volontariato e lavoro: trova perfetta conciliazione il divieto di cumulare le qualifiche. Un soggetto non può essere contemporaneamente lavoratore (sportivo o comune) e volontario per il medesimo ente;
- il coordinamento “al rialzo” delle polizze assicurative: l’art. 29, comma 4 della Riforma dello Sport rinvia espressamente all’art. 18, comma 2, CTS per taluni aspetti di gestione delle coperture, ed entrambi i regimi concordano sulla possibilità di stipulare polizze per responsabilità civile (RC) in forma numerica o collettiva, evitando contratti nominativi rigidi. Tuttavia, in virtù del principio di compatibilità e prevalenza fissato dall’art. 3, comma 2, CTS, l’ente con doppia qualifica deve rinunciare alle maglie più larghe previste per le ASD “pure”. Se l’ASD semplificata è tenuta a garantire per legge solo la responsabilità civile dei volontari (demandando la copertura infortuni al tesseramento), l’ente ASD-APS ha l’obbligo di uniformarsi al più stringente regime degli ETS, attivando una copertura assicurativa totale che includa responsabilità civile, infortuni e malattie professionali.
In quest’ottica di rigidità simmetrica, la dottrina prevalente ritiene preclusa la possibilità, per l’ente con doppia qualifica, di erogare i rimborsi spesa forfettari o non documentati introdotti dall’art. 29, comma 2, D.Lgs. n. 36/2021, anche se limitati alle sole attività atletiche o a manifestazioni ufficiali. L’art. 17, CTS, infatti, ammette esclusivamente il rimborso di spese effettivamente sostenute e documentate, ponendo un divieto assoluto di forfait che finisce per travolgere la disposizione speciale dello sport. Su tale aspetto si tornerà diffusamente nel prossimo paragrafo, in ragione di alcune interessanti e differenti interpretazioni giurisprudenziali e di prassi.
Alcune questioni di incertezza
In relazione agli enti che rivestono la duplice qualifica richiamata (in part. ASD-APS), residuano significativi dubbi circa l’applicazione di talune disposizioni concorrenti; incertezze che richiederebbero un tempestivo intervento legislativo di interpretazione autentica o una nota di prassi ministeriale chiarificatrice. I nodi più critici che riguardano l’esatto coordinamento di taluni adempimenti formali e telematici, legati alla figura del volontario sono:
- la doppia mappatura del volontario: non è del tutto chiaro se l’obbligo di iscrizione dei volontari non occasionali nel Registro dei volontari (previamente vidimato) assorba o debba coesistere con la parallela mappatura richiesta dalla disciplina sportiva. Sebbene l’ente con doppia qualifica debba prioritariamente alimentare il Registro volontari per garantire la validità della polizza assicurativa obbligatoria (RC, infortuni, malattie professionali), manca un raccordo formale che esoneri l’ente da ulteriori adempimenti di tracciamento interni specifici previsti dagli organismi affilianti sportivi;
- l’erogazione dei rimborsi spese documentati (piè di lista): il dato letterale dell’art. 29, comma 2, D.Lgs. n. 36/2021, vincoli l’obbligo di comunicazione trimestrale sul RASD ai soli rimborsi di tipo forfettario. Ciononostante, si è generata una parziale incertezza circa l’eventuale necessità di far transitare sulla piattaforma informatica dello sport anche i rimborsi analitici (piè di lista) erogati a chi opera specificamente in ambito atletico, al fine di mappare centralmente le posizioni dei percipienti di fronte agli organi ispettivi (INPS, INAIL e Ispettorato del Lavoro). È tuttavia ragionevole ritenere che tali somme – in quanto meri rimborsi documentati di spese vive anticipate in nome e per conto dell’ente – debbano restare confinate alla sola contabilità interna dell’ETS, senza alcun obbligo di segnalazione telematica sul RASD[5];
- applicabilità del rimborso forfettario fino a 400 euro mensili (D.L. n. 71/2024): il punto di massima frizione riguarda la possibilità o meno, per una ASD che sia anche APS (e più in generale ETS), di utilizzare la semplificazione dei rimborsi forfettari per i propri volontari sportivi. Sul tema si sono polarizzati 2 orientamenti diametralmente opposti:
- l’orientamento restrittivo (MLPS/RUNTS): sostiene il divieto assoluto di utilizzo del rimborso forfettario. La Riforma dello Sport non contiene alcuna clausola di deroga espressa rispetto al tassativo divieto di forfait imposto dall’art. 17, comma 3, D.Lgs. n. 117/2017 (CTS). I soggetti che svolgono attività in un ETS assumerebbero, pertanto, una qualifica totalizzante ed unitaria che non permette di “spacchettare” il volontario a seconda della singola mansione quotidiana, applicando il rimborso forfettario sportivo solo ad una frazione di tempo e il regime restrittivo del CTS per il resto delle attività istituzionali;
- L’orientamento estensivo (EPS e dottrina sportiva): sostiene la legittimità dei rimborsi forfettari sino a 400 euro anche per l’ETS-ASD, poggiandosi su 3 elementi giuridici:
a) il principio di specialità, per il quale l’attività sportiva dilettantistica costituirebbe materia speciale, regolata da un corpo normativo organico (D.Lgs. n. 36/2021). Pertanto, ove il volontario operasse strettamente sul campo da gioco, in qualità di arbitro, tecnico o dirigente di una gara ufficiale, lo stesso agirebbe quale volontario sportivo e non come «volontario generico dell’ETS»; la disposizione sportiva andrebbe quindi ad integrare quella dell’art. 3, comma 2, CTS;
b) la natura controllata del forfait: l’impianto dell’art. 29, comma 2, D.Lgs. n. 36/2021, eviterebbe il rischio di elusione o di distribuzione indiretta di utili, in quanto i criteri, i tetti monetari e le manifestazioni ammesse sono rigidamente dettati e vigilati dagli enti affilianti nazionali e tracciati telematicamente sul RASD;
c) la trasparenza amministrativa: la comunicazione trimestrale obbligatoria sul RASD, accessibile a INPS, INAIL e Ispettorato del Lavoro, garantisce una visibilità totale dei flussi.
In definitiva, negare questo strumento all’ente con doppia qualifica significherebbe penalizzare ingiustamente gli enti che hanno scelto di iscriversi al RUNTS, privandoli di una semplificazione concessa alle ASD “pure”.
Sotto il profilo operativo, pur riconoscendo la solidità logica di tale tesi estensiva, l’ente con duplice qualifica deve essere consapevole che l’adozione del rimborso forfettario espone l’associazione a un elevato rischio di contenzioso, atteso l’orientamento rigoroso degli Uffici del RUNTS.
Qualora l’ente decidesse comunque di aderire alla tesi permissiva, l’erogazione dei rimborsi forfettari dovrà essere formalizzata con delibera del Consiglio Direttivo e blindata attraverso precisi accorgimenti, quali:
- la capacità di dimostrare, in via documentale (referti di gara, fogli presenza o ordini di servizio dell’organismo affiliante) che il percipiente ha operato esclusivamente in manifestazioni sportive ufficiali approvate dall’EPS/FSN e non nelle altre attività di interesse generale dell’APS (es. doposcuola, eventi culturali);
- il recepimento formale da parte dell’ente della delibera della Federazione o EPS di appartenenza che perimetra e autorizza specificamente le mansioni ed i limiti di tale rimborso;
- puntuale effettuazione della comunicazione trimestrale sul portale RASD, monitorando il superamento della soglia dei 400 euro mensili.
Tutto ciò premesso, ad oggi la scelta più prudente per scongiurare contestazioni sanzionatorie o, nello scenario peggiore, la decadenza dalla qualifica di ETS per violazione dell’art. 17, CTS, rimane l’applicazione rigorosa del piè di lista analitico. In alternativa, qualora le prestazioni assumano caratteri di continuità e comportino un impegno economico fisso, la via più lineare appare l’inquadramento del soggetto come lavoratore sportivo in regime di collaborazione coordinata e continuativa (Co.Co.Co.), sfruttando la franchigia contributiva entro i 5.000 euro annui, strumento che non genera alcun conflitto con la disciplina del Terzo settore.
Conclusioni. La gestione di rischi derivanti da talune scelte strategiche dell’ente a doppia qualifica
L’analisi coordinata della Riforma dello Sport e del Codice del Terzo settore restituisce l’immagine di un ecosistema normativo a 2 velocità. Se per le ASD “pure” il Legislatore ha edificato un porto sicuro – introducendo con il D.L. n. 71/2024 uno strumento flessibile come il rimborso forfettario – per le strutture “miste” a doppia qualifica l’ibridazione dei modelli genera una evidente asimmetria e una precaria sicurezza giuridica. Il volontario, figura cardine di entrambi i mondi, si trova così al centro di una frizione burocratica che ne frammenta l’identità a seconda dell’attività concretamente svolta.
In questo scenario, i Consigli Direttivi delle associazioni iscritte sia al RUNTS che al RASD si trovano di fronte ad un bivio che supera il mero adempimento tecnico e diventa una scelta strategica di governance, in ragione di alcuni specifici e particolari aspetti:
- la consapevolezza della possibile tesi della personalità totalizzante e unitaria del volontario all’interno dell’ASD-APS (o ETS), al rialzo, in quanto non si tratterebbe solo di un orientamento dottrinale, ma di una barriera di protezione contro contestazioni sulla perdita della qualifica di Terzo settore. L’ente deve, forse, accettare che l’ingresso nel RUNTS comporta un’attrazione gravitazionale verso le regole più rigide del CTS, le quali non possono essere derogate per comparti o frazioni di tempo;
- la valutazione d’impatto economico e gestionale per molte realtà, legata alla prudenza gestionale (rinuncia ai rimborsi forfettari e applicazione rigida del piè di lista o del Co.Co.Co. sportivo) potrebbe tradursi in un appesantimento dei costi o della macchina amministrativa. I dirigenti associativi sono chiamati a valutare se i benefici fiscali e reputazionali derivanti dalla qualifica di APS compensino effettivamente i vincoli e i rischi operativi imposti dall’assenza di un raccordo normativo con il comparto sportivo;
- la necessità di un dialogo istituzionale finalizzato al superamento di “zone grigie” che non può essere scaricato interamente sulle spalle degli operatori del settore. Appare quanto mai urgente ed auspicabile, invece, l’apertura di un tavolo di confronto tra il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e il Dipartimento per lo Sport, finalizzato all’emanazione di una nota di prassi congiunta o di un protocollo di coordinamento tra RUNTS e RASD che riconosca la specificità della doppia qualifica assunta, valutando un coordinamento di disposizioni apparentemente non conciliabili, senza snaturare la trasparenza dell’ETS.
In conclusione, fino a quando non interverrà un chiarimento ufficiale, la doppia qualifica non deve essere vissuta come una mera sommatoria di vantaggi fiscali, ma come un modello gestionale avanzato che richiede un’altissima conoscenza delle disposizioni e una cultura del rischio in taluni ambiti.
La linea di condotta ottimale per i direttivi rimane l’adozione di un approccio prudenziale “al rialzo” con una scelta che, sebbene privi l’ente di alcune flessibilità dello sport, ne blindi il patrimonio e il mantenimento della qualifica di ente del Terzo settore.
[1] Resta fermo il tipico rimborso analitico (a piè di lista), previa presentazione di giustificativi di spesa per viaggio, vitto e alloggio. Sebbene la normativa sportiva non imponga un regolamento per il rimborso spese, resta altamente consigliato dotarsi di una modulistica interna rigorosa.
[2] Nel rimborso derivante da “autocertificazione” (il sistema dei 10 euro giornalieri e 150 euro mensili), anche in ragione di prassi, si ritiene siano rimborsabili solo le spese sostenute in un Comune diverso da quello di residenza del percipiente o della sede dell’ente. la possibilità di un rimborso, in tale ambito, si ritiene necessiti di una “concreta” pezza d’appoggio analitica (es. lo scontrino del carburante o il biglietto del mezzo pubblico urbano), ove si vogliano rimborsare spese strettamente e direttamente connesse all’attività. Non è un caso che il Legislatore abbi inserito esplicitamente nel testo di legge le parole «anche nel proprio Comune di residenza», creando una vera e propria eccezione (un forfaitpuro svincolato dalla trasferta) nella casistica regolata dal citato art. 29, D.Lgs. n. 36/2021.
[3] Se cartaceo, il Registro dei volontari va vidimato anteriormente all’utilizzo da un notaio o da un pubblico ufficiale abilitato alla vidimazione, in genere un segretario comunale, il quale provvede a numerare e bollare le pagine del Registro precedentemente numerate e a riportare il numero totale di pagine disponibili. Esiste la possibilità di un Registro elettronico, che deve però rispettare i requisiti richiesti dalla normativa. Il Registro Volontari può anche essere elettronico ma deve rispettare i requisiti di inalterabilità e di data certa richiesti dalla normativa, grazie all’utilizzo della firma digitale, della marca temporale e dell’inalterabilità dei campi obbligatori che il supporto elettronico deve garantire.
[4] Qualora si trattasse di altra tipologia di ETS, le modalità di ragionamento saranno le stesse evitando di applicare le specifiche disposizioni che regolano la sola qualifica APS, nel contesto degli ETS ed applicando, invece, eventuali altre disposizioni specifiche in ragione della “sezione” del RUNTS nella quale l’ente risulti iscritto.
[5] In vero, lo stesso portale RASD, nelle sue funzioni implementate, prevede tecnicamente solo la comunicazione dei rimborsi forfettari ex D.L. n. 71/2024, confermando nei fatti l’esclusione del piè di lista.
Si segnala che l’articolo è tratto da “Associazioni e sport”.
