L’art. 55 del Codice del Terzo settore disciplina co-programmazione e co-progettazione come strumenti di amministrazione condivisa, distinti dagli appalti pubblici perché fondati sulla collaborazione tra Pubblica amministrazione ed ETS e non sullo scambio tra prestazione e prezzo. La legittimità del modello dipende dalla reale partecipazione degli enti, dalla documentazione dell’analisi dei bisogni e dall’assenza di un rapporto sinallagmatico.
L’art. 55 del Codice del Terzo settore disciplina un modello di relazione tra Pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo settore fondato sul coinvolgimento attivo degli ETS nelle funzioni di programmazione e organizzazione degli interventi di interesse generale, con cui non si introduce una semplice alternativa procedurale all’appalto, ma si riconosce una diversa modalità di esercizio della funzione amministrativa, nella quale il soggetto pubblico conserva la titolarità delle proprie competenze, coinvolgendo gli enti qualificati nella costruzione della risposta ai bisogni della comunità.
Il modello dell’amministrazione condivisa
La co-programmazione e la co-progettazione si collocano nel perimetro dell’amministrazione condivisa delineato dalla Corte Costituzionale n. 131/2020 e recepito dalle Linee guida approvate con D.M. n. 72/2021, in cui il rapporto pubblico-privato non è fondato sullo scambio tra prestazione e prezzo tipico del contratto a prestazioni corrispettive, ma sulla convergenza verso finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale.
Gli ETS non assumono, pertanto, il ruolo di semplici fornitori: essi apportano conoscenze, competenze professionali, radicamento territoriale, capacità organizzativa, volontariato, beni, reti associative e ulteriori risorse utili alla realizzazione degli interventi.
In tale impostazione non è esclusa l’applicazione dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento, in quanto anche la scelta del partner richiede una valutazione comparativa, che dovrebbe essere diretta tuttavia a individuare non l’offerta economicamente più vantaggiosa, ma il soggetto maggiormente idoneo a concorrere alla costruzione e all’attuazione del progetto.
Co-programmazione e co-progettazione
La co-programmazione, prevista dal comma 2 dell’art. 55, CTS, è finalizzata all’individuazione dei bisogni da soddisfare, degli interventi necessari, delle modalità di realizzazione e delle risorse disponibili. Essa ha natura istruttoria e strategica e deve muovere dall’analisi del territorio, non dalla riproposizione di un servizio già definito dall’amministrazione.
La partecipazione degli ETS deve essere effettiva e riscontrabile attraverso avvisi, verbali, relazioni istruttorie e atti conclusivi, ovvero, la co-programmazione non può, quindi, risolversi in una consultazione meramente formale, priva di incidenza sulle successive decisioni pubbliche.
La co-progettazione, disciplinata dal comma 3, riguarda invece la definizione ed eventualmente la realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento, in cui l’amministrazione deve indicare finalità, requisiti di partecipazione, quadro economico, criteri di valutazione e regole di rendicontazione, lasciando tuttavia uno spazio effettivo alla costruzione condivisa.
Qualora attività, tempi, personale, risultati e condizioni economiche siano già integralmente predeterminati, il tavolo di co-progettazione rischia di ridursi alla mera ratifica di un capitolato. In tale situazione, il procedimento perde la propria natura collaborativa e può essere riqualificato come affidamento contrattuale.
Il confine con gli appalti pubblici
L’art. 6, D.Lgs. n. 36/2023, fa espressamente salvi i modelli di amministrazione condivisa privi di rapporti sinallagmatici. Il discrimine tra co-progettazione e appalto non dipende, pertanto, dalla denominazione attribuita all’avviso o alla convenzione, ma dal concreto assetto degli interessi delle parti.
Nell’appalto, l’amministrazione acquista una prestazione contro il pagamento di un prezzo, trasferendo sull’operatore economico obblighi esecutivi e rischi tipici del fornitore. Nella co-progettazione, invece, amministrazione ed ETS condividono obiettivi, risorse, competenze e responsabilità, conservando la possibilità di adattare le attività durante lo svolgimento del progetto.
Sono indici di una co-progettazione effettiva la presenza di un piano economico costruito a rimborso, l’assenza di utile, la rendicontazione analitica dei costi, la messa in comune di risorse e la possibilità di modificare le attività sulla base dei risultati raggiunti. Costituiscono, invece, segnali di possibile corrispettività la previsione di un prezzo, la descrizione chiusa delle prestazioni, l’applicazione di penali tipiche del fornitore e la fatturazione periodica dei servizi.
Trattamento IVA
La natura non sinallagmatica dell’amministrazione condivisa non implica che l’ETS debba sostenere senza ristoro i costi necessari alla realizzazione dell’intervento: il Consiglio di Stato n. 3082/2026 ha chiarito infatti, che le somme riconosciute agli enti possono avere natura compensativa e non corrispettiva ed essere destinate al rimborso delle spese effettivamente sostenute, documentate e rendicontate.
Tra le spese ammissibili possono rientrare anche i costi del personale impiegato nel progetto, purché pertinenti, verificabili e previsti dal piano economico-finanziario; il limite riguarda la produzione di un utile o di un margine remunerativo, non il recupero dei fattori produttivi effettivamente utilizzati.
Sul piano IVA, resta centrale il criterio del sinallagma, richiamato dalla circolare n. 34/E/2013 dell’Agenzia delle Entrate: le somme erogate come contributo, in assenza di una specifica controprestazione resa all’amministrazione, costituiscono mere movimentazioni finanziarie e restano fuori dal campo di applicazione dell’imposta.
Qualora, invece, il pagamento sia erogato a fronte di un’obbligazione di dare, fare, non fare o permettere, la somma assume natura di corrispettivo. La qualificazione tributaria deve quindi seguire la sostanza economico-giuridica del rapporto e trovare coerente riscontro nell’avviso, nella convenzione, nel piano finanziario, nella rendicontazione e nelle modalità di contabilizzazione adottate dall’ETS.
TAR Toscana e Consiglio di Stato a confronto
Il TAR Toscana n. 840/2026 ha adottato una lettura rigorosa del rapporto tra i 2 istituti, considerando la co-progettazione subordinata alla preliminare definizione della co-programmazione e censurando il carattere sostanzialmente unilaterale di una procedura nella quale il servizio risultava già definito dall’amministrazione, senza una reale partecipazione degli ETS alla preventiva individuazione dei bisogni.
Il Consiglio di Stato n. 3082/2026 ha seguito un’impostazione maggiormente sostanziale, escludendo che l’art. 55 imponga necessariamente una formale separazione tra le 2 fasi, affermando che ciò che rileva è l’esistenza di un’effettiva istruttoria partecipata, anche inserita in un percorso programmatorio più ampio, purché adeguatamente documentata.
Le 2 pronunce non appaiono, però, inconciliabili: entrambe richiedono che la funzione programmatoria preceda logicamente la costruzione del progetto e che la partecipazione degli ETS sia reale, non meramente dichiarata. La differenza riguarda soprattutto le modalità attraverso le quali tale funzione deve essere formalizzata e provata.
Conclusioni
La co-programmazione e la co-progettazione costituiscono strumenti autonomi rispetto agli appalti, ma la loro legittimità dipende dalla concreta struttura del procedimento, in cui l’amministrazione deve motivare la scelta dell’art. 55, CTS, documentare l’analisi dei bisogni, predisporre un avviso aperto alla costruzione condivisa e disciplinare con precisione governance, costi ammissibili, controlli e rendicontazione.
Per gli ETS, la corretta distinzione tra contributo e corrispettivo è essenziale non solo ai fini IVA, ma anche per la rappresentazione delle somme nel rendiconto gestionale, in cui il criterio decisivo resta quello sostanziale: progetto condiviso, assenza di utile e rimborso dei costi appartengono all’amministrazione condivisa; servizio predeterminato, prezzo e obbligazioni contrattuali tipiche appartengono invece al mercato.
