La disciplina interna in tema di indagini bancarie trova il proprio fondamento normativo negli artt. 32, D.P.R. n. 600/1973, e51, D.P.R. n. 633/1972. Tali disposizioni attribuiscono all’Amministrazione finanziaria un potere istruttorio particolarmente ampio per quanto riguarda la possibilità di richiedere agli intermediari finanziari dati, notizie e documenti relativi al contribuente.
Come rilevato dalla Corte di Cassazione, con ordinanza n. 34493/2025, tali norme non prevedono specifici presupposti affinché l’Amministrazione possa avviare le indagini finanziarie nei confronti di un contribuente, potendo, quindi, essere effettuate ogniqualvolta sia ritenuto necessario dall’organo procedente.
In assenza di limiti legislativi, è stata la prassi amministrativa a introdurre criteri volti a orientare l’esercizio di questo potere. La circolare ministeriale n. 131/1994 ha delineato un modello fondato su logiche di opportunità e proporzionalità, prevedendo che la domanda di autorizzazione sia motivata e dia conto delle le ragioni dell’utilità dell’indagine ai fini dell’accertamento, del periodo temporale di riferimento e degli istituti di credito destinatari dell’attività. La medesima circolare ha anche individuato quelle categorie di contribuenti rispetto ai quali l’attivazione delle indagini finanziarie può ritenersi opportuna, quali evasori totali o quasi totali, soggetti privi di registrazioni contabili attendibili, operatori dell’import-export, utilizzatori di fatture per operazioni inesistenti o contribuenti per i quali sia riscontrabile una manifesta incoerenza tra capacità finanziaria e redditi dichiarati. Coerentemente, la circolare n. 25/E/2014 dell’Agenzia delle Entrate ha ribadito che il ricorso alle indagini finanziarie dovrebbe realizzarsi solo dopo la verifica di un rischio concreto di importanti anomalie dichiarative.
Tuttavia, la sopraccitata giurisprudenza di legittimità ha valorizzato una lettura strettamente aderente alle disposizioni normative, escludendo che eventuali limitazioni introdotte dalle circolari interne possano assumere valenza vincolante, poiché queste costituirebbero meri atti di indirizzo privi di efficacia esterna.
Ne deriva che la violazione dei criteri selettivi previsti dalla prassi amministrativa non comporta invalidità dell’accertamento, né incide sull’utilizzabilità delle risultanze bancarie. L’autorizzazione per l’accesso ai dati finanziari è qualificata come atto meramente endoprocedimentale, che non necessita di motivazione specifica, non deve essere notificata al contribuente e non è autonomamente impugnabile. La sua eventuale nullità (o persino mancanza) non determina automaticamente la nullità dell’atto impositivo, mentre sul contribuente grava l’onere di dimostrare un concreto pregiudizio.
Su tale impianto normativo si innesta la critica formulata dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in decisioni quali Ferrieri e Bonassisa, Italgomme e Agrisud. La Corte di Strasburgo ha ricondotto l’accesso ai dati bancari nell’alveo delle interferenze nella vita privata tutelate dall’articolo 8 della CEDU, sottoponendo la disciplina nazionale al vaglio del soddisfacimento dei requisiti di qualità imposti dalla Convezione.
Secondo la Corte EDU, il quadro giuridico italiano conferisce alle autorità fiscali una discrezionalità sostanzialmente illimitata, sia con riferimento alle condizioni di attivazione delle misure, sia quanto alla loro portata. Da un lato, è possibile avviare accessi, ispezioni e verifiche, anche bancarie, in assenza di circostanze specifiche e concrete; dall’altro, esse consentono l’acquisizione di tutti i materiali probatori potenzialmente di interesse. Risulta, pertanto, carente il requisito della proporzionalità, tanto con riguardo al presupposto di indagine quanto all’estensione di tale indagine.
Un ulteriore profilo critico è rappresentato dalla mancanza di garanzie procedurali. La qualificazione dell’autorizzazione quale atto interno, non soggetto a controllo giurisdizionale autonomo, priva il contribuente di un rimedio tempestivo contro eventuali abusi. La tutela ex post, limitata all’impugnazione dell’avviso di accertamento, non è da considerarsi sufficiente, sia perché potrebbe realizzarsi in un momento molto successivo a quello della lesione (ormai irreparabile), sia perché potrebbe risultare del tutto inoperante qualora all’ingerenza non segua alcun atto impositivo.
In conclusione, le pronunce della Corte EDU impongono una riflessione sull’architettura complessiva dei poteri istruttori, enfatizzando la necessità di un bilanciamento preventivo tra poteri investigativi e diritti fondamentali. Il modello italiano appare incompatibile con gli standard convenzionali, che richiedono limiti legislativi sostanziali e garanzie procedurali effettive. Ne deriva l’esigenza di un intervento sistemico, volto a ridisegnare il rapporto tra poteri investigativi e tutela della sfera privata del contribuente.
Nel mentre, il difensore tributario non dovrà limitarsi alla giustificazione delle movimentazioni bancarie ma, se del caso, dovrà contestare anche la legittimità dell’attivazione delle indagini finanziarie, nonché verificare presupposti, proporzionalità e garanzie procedurali, deducendo la violazione dell’articolo 8 CEDU quale parametro interposto ex art. 117, Costituzione.
