Corte di Cassazione, Sentenza 30 giugno 2022, n. 20869, Sezioni Unite, Presidente Giudice Dott. Raimondi, Relatore Giudice Dott. Falabella
Massima: “In tema di impugnazione di atti amministrativi relativi ad opere in materia di acque pubbliche, i proprietari d’immobili e i residenti nell’area interessata dall’intervento sono legittimati ad agire in forza del solo requisito della “vicinitas”, mentre il loro interesse ad agire, che non può desumersi soltanto da tale dato di prossimità, può desumersi dall’allegazione di un pericolo di compromissione della salute, del paesaggio o dell’ambiente che, in ragione della detta “vicinitas”, qualifichi e differenzi gli interessi di detti soggetti, senza che occorra la prova puntuale della concreta pericolosità dell’opera.”.
CASO
La vicenda per cui è lite, trae origine dalla fase amministrativa, nell’ambito della quale, con accordo di programma del 24 novembre 2015, veniva individuata un’area destinata alla realizzazione di una vasca di laminazione del fiume Seveso, inserita in un più ampio sistema coordinato di interventi lungo l’intera asta fluviale.
Il progetto, comportante uno scavo di 38.500 mq e la creazione di un laghetto artificiale, otteneva parere favorevole di valutazione di impatto ambientale, seppur con prescrizioni. All’esito della conferenza di servizi — nel corso della quale si registrava il dissenso del solo Comune di Bresso — l’intervento veniva definitivamente approvato con Decreto n. 5 del 14 luglio 2017, emanato dal Commissario governativo delegato in attuazione del D.P.C.M. 15 settembre 2015.
L’area interessata risultava prospiciente al Supercondominio Alfa in Bresso e al Condominio Beta.
Avverso tale decreto veniva proposto ricorso dinanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche da parte del Supercondominio Alfa, del Condominio Beta e dei proprietari delle unità immobiliari.
Con sentenza pubblicata il 15 settembre 2020, il Tribunale rigettava il ricorso, ritenendo, per quanto qui rileva, inammissibile il motivo fondato su vizi di legittimità derivata del provvedimento, atteso che, in sede di impugnazione del parere favorevole di valutazione di impatto ambientale, era già stata accertata la carenza di interesse ad agire in capo ai ricorrenti.
Il giudice osservava inoltre che, sotto il profilo fattuale, tra gli immobili dei ricorrenti e la prevista vasca di laminazione si frapponevano il fiume Seveso — essendo l’opera localizzata in destra idraulica nel territorio del Comune di Milano — nonché una fascia alberata, escludendo pertanto la rilevanza del mero criterio della vicinitas, ritenuto immediatamente percepibile solo in presenza di abusi edilizi o di uno stabile collegamento con l’area oggetto di intervento.
Quanto, infine, alle dedotte immissioni di rumori e polveri connesse alle attività di scavo e realizzazione dell’opera, il Tribunale evidenziava la necessità di un serio principio di prova circa la plausibilità e la concreta probabilità dei rischi prospettati, rilevando altresì che il Comune di Bresso non fosse l’Ente competente ad esprimere valutazioni in materia ambientale e salute, spettando tali attribuzioni all’autorità preposta al vincolo paesaggistico, ossia la Soprintendenza, il cui giudizio è caratterizzato da ampia discrezionalità tecnico-valutativa.
Avverso detta sentenza veniva quindi proposto ricorso per Cassazione da parte del Supercondominio Alfa, del Condominio Beta e dei proprietari delle unità immobiliari, affidato a un unico motivo. Resistevano con controricorso la Regione Lombardia e il Comune di Milano, mentre i ricorrenti depositavano memoria.
SOLUZIONE
La Corte di Cassazione accoglieva il ricorso, cassava la sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e rinviava la causa al Tribunale superiore delle Acque Pubbliche che, in diversa composizione, decideva anche sulle spese del giudizio di legittimità
QUESTIONI
Con il primo ed unico motivo di ricorso, i ricorrenti censuravano ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 100 c.p.c.
In particolare, i ricorrenti osservavano che il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche si era pronunciato con riguardo all’illegittimità derivata fondata sui vizi incidenti sul decreto di approvazione della valutazione di impatto ambientale, con la conseguenza che la valutazione del loro interesse ad agire non assumeva connotazioni diverse rispetto a quanto già prospettato in sede di impugnazione degli atti presupposti. Rilevavano, inoltre, che la questione relativa all’interesse era già stata esaminata e definita dalla Corte di cassazione con la sentenza n. 21440 del 2019.
Deducevano altresì che la situazione, tanto in fatto quanto in diritto, non aveva subito variazioni, sicché il Tribunale, nel provvedimento impugnato, avrebbe dovuto conformarsi ai principi enunciati dalla Suprema Corte, secondo cui risultavano sussistenti entrambe le condizioni idonee a fondare la loro legittimazione all’impugnazione del provvedimento: da un lato, la sussistenza della vicinitas, in quanto riconducibile alla non contestata prossimità delle proprietà all’area interessata dall’intervento pubblico programmato; dall’altro, la deduzione delle conseguenze pregiudizievoli derivanti dall’attuazione dello stesso.
I ricorrenti evidenziavano, inoltre, che la nozione di vicinitas non può essere intesa quale mera contiguità territoriale in senso stretto, essendo invece sufficiente, soprattutto in materia di opere sottoposte a valutazione di impatto ambientale, una condizione di prossimità tra l’area di proprietà della parte ricorrente e il sito destinato ad accogliere l’opera pubblica.
Pertanto, sempre i ricorrenti sottolineavano come il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche avesse espresso un giudizio di inammissibilità fondato su un concetto di vicinitas difforme rispetto a quello elaborato dalla giurisprudenza consolidata e ribadito anche dalla Corte di cassazione con la più volte richiamata sentenza n. 21740/2019, pronunciata proprio in ordine alla loro legittimazione ad agire con riferimento al progetto in esame.
La Corte di Cassazione esaminato l’unico motivo lo accoglieva dichiarando fondato il ricorso.
In via preliminare, si rilevava che la sentenza resa da questa Corte in ordine alla legittimazione attiva e al correlato interesse ad agire degli odierni ricorrenti, nell’ambito del procedimento amministrativo avente ad oggetto l’impugnazione del decreto del Dirigente della Direzione generale ambiente, energia e sviluppo sostenibile della Regione Lombardia — con il quale era stato espresso un giudizio di compatibilità ambientale del progetto di sistemazione idraulica e di laminazione del fiume Seveso — non produce effetti nel presente giudizio.
Essa, infatti, oltre a riguardare l’impugnazione di un provvedimento diverso da quello oggetto della presente lite, è intervenuta su questioni, cioè la legittimazione e l’interesse ad agire, che hanno natura strettamente processuale; ne deriva che trova applicazione il principio secondo cui la decisione su una questione di rito dà luogo a giudicato formale limitatamente al rapporto processuale rispetto al quale è stata pronunciata[1].
La Corte, tuttavia, aveva ulteriormente precisato che la questione oggetto della presente lite si pone in termini coincidenti con quella già esaminata dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 21740 del 2019, atteso che in entrambi i giudizi vengono in rilievo la legittimazione e l’interesse ad agire riferiti a soggetti che si dichiarano pregiudicati da atti amministrativi adottati nell’ambito del medesimo procedimento, rispetto ai quali viene prospettato un possibile danno che si presenta con caratteristiche analoghe tanto nell’uno quanto nell’altro caso.
Ciò posto, riprendendo le argomentazioni svolte nel provvedimento impugnato, la Corte di legittimità rilevava come fosse indubbiamente corretto che il criterio della vicinitas risultasse comunemente utilizzato, nella giurisprudenza amministrativa, con riferimento alle impugnazioni dei titoli abilitativi edilizi[2].
Un’impostazione analoga si rinviene anche nell’ambito della tutela ambientale: la legittimazione a impugnare provvedimenti in tale materia va infatti accertata alla luce del criterio della vicinitas, da intendersi non come semplice contiguità geografica, ma come un rapporto stabile e qualificato — da valutare in concreto, caso per caso, anche in considerazione della natura e delle caratteristiche dell’impianto autorizzato — tra il ricorrente e l’area di cui si intende tutelare l’ambiente.
Ne consegue che, proprio in applicazione di tale criterio, deve riconoscersi la legittimazione ad agire dei singoli per la tutela del bene ambiente, in particolare con riguardo alla protezione di interessi incisi da atti o comportamenti dell’amministrazione che li pregiudichino in modo diretto e personale, unitamente alla collettività insediata nel medesimo ambito territoriale[3].
Il solo elemento della vicinitas, tuttavia, non è di per sé sufficiente a giustificare l’ammissibilità dell’impugnazione di un provvedimento che incide sull’assetto del territorio.
Rifacendosi a quanto affermato dalla pronuncia n. 21740/19 — pronunciata proprio sul ricorso degli attuali ricorrenti avverso una precedente decisione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche — le Sezioni Unite chiarivano che la legittimazione dei proprietari di immobili o dei residenti in un’area interessata da un intervento idraulico a impugnare atti amministrativi aventi incidenza sull’ambiente, in quanto relativi a opere riguardanti acque pubbliche, può fondarsi anche esclusivamente sul requisito della vicinitas.
Tale requisito rappresenta un elemento idoneo a differenziare interessi qualificati facenti capo a una pluralità di soggetti appartenenti a una comunità individuata secondo un criterio essenzialmente territoriale, interessi che assumono rilevanza giuridica e diventano tutelabili in sede giudiziaria quando l’attività conformativa dell’amministrazione incide su uno specifico ambito geografico, alterandone l’assetto non solo sotto il profilo urbanistico, ma anche sotto quelli paesaggistico, ecologico e della salubrità.
Tuttavia, tale attività deve essere al contempo denunciata come idonea a determinare possibili rischi per la salute, senza che sia necessaria una dimostrazione puntuale della concreta pericolosità dell’opera, né l’individuazione di un ente collettivo titolare della relativa posizione giuridica[4].
Ciò permette di distinguere due diversi profili di ammissibilità dell’impugnazione, che riflettono altrettante condizioni dell’azione: da un lato, la legittimazione ad agire e, dall’altro, l’interesse ad agire.
La distinzione, nonché l’autonomia reciproca, tra la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso, quali presupposti dell’azione, è stata recentemente ribadita dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con riguardo all’impugnazione dei titoli edilizi.
In quella sede era stato chiarito che il giudice deve verificare, anche d’ufficio, la presenza di entrambi i presupposti, non potendosi sostenere che il criterio della vicinitas, quale elemento idoneo a individuare la legittimazione, sia da solo sufficiente e automaticamente dimostrativo anche dell’interesse al ricorso, il quale va invece inteso come pregiudizio concreto e specifico derivante dall’atto impugnato[5].
Nella medesima pronuncia è stato inoltre ribadito che l’interesse a ricorrere, in quanto connesso al pregiudizio concreto derivante dall’intervento autorizzato mediante un titolo edilizio ritenuto illegittimo, può essere ricavato dal complesso delle deduzioni formulate nel ricorso. A tal fine, la relativa valutazione deve essere condotta sulla base della prospettazione della parte ricorrente, dovendosi verificare l’esistenza dell’interesse ad agire a prescindere sia dalla prova effettiva del danno lamentato, sia dall’accertamento della reale sussistenza della posizione giuridica azionata.
Anche nel settore ambientale, con riguardo all’interesse ad agire, rileva la mera deduzione — e non la dimostrazione — della potenziale idoneità dell’intervento a produrre un pregiudizio, in considerazione della vicinanza tra i soggetti ricorrenti e l’area coinvolta. Il danno prospettato può incidere su beni quali la salute, il paesaggio e l’ambiente, quest’ultimo elevato a valore di rilievo costituzionale dalla legge costituzionale n. 1 del 2022, la quale, mediante l’introduzione del terzo comma dell’articolo 9 della Costituzione, ha sancito che la Repubblica assicura la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi anche nell’interesse delle generazioni future.
Si può quindi affermare che, con riguardo ai proprietari di immobili o ai residenti in un’area interessata da interventi relativi alle acque pubbliche, il requisito della vicinitas è idoneo a fondare la legittimazione ad agire; al contrario, l’interesse al ricorso — che non può essere desunto dalla sola prossimità territoriale — deve essere individuato nell’allegazione del rischio di lesione di beni quali la salute, il paesaggio e l’ambiente.
Un simile rischio, proprio in virtù della prossimità territoriale, è idoneo a connotare e rendere distinti gli interessi dei soggetti interessati, senza che sia richiesta una prova specifica dell’effettiva pericolosità dell’intervento.
Nel caso in esame, la decisione impugnata si è limitata a valorizzare elementi di natura fisica — quali la presenza di una fascia alberata e l’interposizione del fiume Seveso tra le proprietà dei ricorrenti e l’area oggetto dell’intervento — che, tuttavia, non appaiono idonei a escludere una situazione di prossimità nel significato sopra precisato.
Ai fini della legittimazione, rileva infatti la sussistenza di un rapporto stabile e qualificato tra i ricorrenti e l’area destinata alla realizzazione dell’impianto di laminazione, tenuto conto anche della sua possibile incidenza pregiudizievole.
Con riferimento, inoltre, alla prospettazione del danno — rilevante ai fini dell’interesse ad agire — la sentenza impugnata riconosce che gli attuali ricorrenti avevano dedotto un interesse specifico a contestare l’intervento, anche in relazione al presunto insufficiente esame delle esigenze di tutela dell’ambiente e della salute pubblica.
Nel ricorso per cassazione si evidenzia inoltre che, nel corso del giudizio di merito, era stata prodotta una perizia finalizzata a mettere in luce plurime criticità progettuali e lacune istruttorie sotto i profili idrogeologico, idraulico, paesaggistico, ambientale e sanitario; si sottolinea altresì che, sin dall’atto introduttivo, erano stati prospettati vizi di illegittimità derivata connessi al provvedimento di valutazione di impatto ambientale, rappresentando, tra l’altro, un significativo rischio per la salute legato alla possibile dispersione nell’aria di sostanze tossiche e cancerogene presenti nelle acque del Seveso, nonché ulteriori problematiche di natura paesaggistico-ambientale e connesse alla proliferazione di insetti.
Alla luce di quanto esposto, deve ritenersi che l’azione proposta dagli attuali ricorrenti fosse sorretta sia dalla legittimazione ad agire sia dal relativo interesse al ricorso.
Ne deriva che la decisione impugnata deve essere cassata con rinvio al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, in diversa composizione, al quale è altresì rimessa la disciplina delle spese del giudizio di legittimità.
[1] Cass. Civ. SS.UU., 35110/21
[2] Ex multis Consiglio di Stato n. 3438/21
[3] Consiglio di Stato n. 3849/09
[4] Cass. Civ. SS.UU., n. 18493/21
[5] Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n. 22/21
