Cass. Sez. Un. Civ. 12 febbraio 2026, n. 3178, ord. Pres. Manna – Rel. Giannaccari
Diritto di livello perpetuo e/o di enfiteusi perpetua su alcuni terreni marmiferi facenti parti del patrimonio indisponibile – Accertamento – Regolamento di giurisdizione.
(C.p.c., artt. 41 e 295; C.p.a., art. 79, 133, comma 1, lett. b)
Massima: “In materia di diritti di livello e concessioni di cave marmifere, la controversia relativa alla qualificazione giuridica di tali diritti e l’accertamento della loro natura perpetua o temporanea, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo. Tale giurisdizione è confermata quando la controversia riguarda concessioni di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale e strettamente connessa all’esercizio di poteri autoritativi della Pubblica Amministrazione”.
CASO
La controversia trae origine da un giudizio instaurato innanzi al Tribunale di Massa, nel quale alcune società operanti nel settore estrattivo avevano chiesto l’accertamento della titolarità di un diritto di livello perpetuo e/o di enfiteusi perpetua su terreni marmiferi appartenenti al patrimonio indisponibile del Comune di Carrara. In via subordinata, le attrici avevano domandato accertamento dell’acquisto del diritto di livello per usucapione.
La pretesa si fondava sulla dedotta persistenza di un diritto reale di godimento di origine storica, riconducibile alla legislazione estense, che le società assumevano essere stato illegittimamente violato da due delibere comunali con le quali l’ente, da un lato, aveva proceduto alla ricognizione degli agri marmiferi e, dall’altro, aveva approvato un regolamento destinato a ridefinire il regime giuridico delle concessioni, prevedendo, in particolare, la cessazione anche dei diritti di livello perpetuo a una determinata scadenza e il successivo affidamento mediante gara pubblica.
Parallelamente, le medesime delibere erano state impugnate innanzi al giudice amministrativo. Il TAR Toscana, con ordinanze di sospensione, aveva ritenuto che l’accertamento dell’esistenza del diritto di livello costituisse una questione pregiudiziale da rimettere al giudice civile. Tale impostazione era stata confermata dal Consiglio di Stato, il quale aveva qualificato l’accertamento della natura del diritto vantato dalle società come “antecedente logico-giuridico” rispetto alla verifica della legittimità degli atti amministrativi.
In questo contesto processuale, le società proponevano regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che la giurisdizione spettasse al giudice ordinario, sul presupposto che il livello — quale diritto reale di godimento assimilabile all’enfiteusi — integrasse una posizione di diritto soggettivo pieno, tutelabile anche nei confronti della pubblica amministrazione.
SOLUZIONE
Le Sezioni Unite, con l’ordinanza 12 febbraio 2026, n. 3178, hanno rigettato il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, dichiarando che la giurisdizione spetti al giudice amministrativo.
La Corte ha preliminarmente individuato la necessità di qualificare la posizione giuridica fatta valere dalle società attrici. Ciò al fine di stabilire se essa integri un diritto soggettivo perfetto — come sostenuto dalle ricorrenti — ovvero una situazione riconducibile allo schema della concessione amministrativa.
All’esito di tale operazione, le Sezioni Unite hanno escluso che, nel peculiare ambito degli agri marmiferi apuani, il diritto di livello possa oggi configurarsi come un diritto reale di godimento perpetuo assimilabile all’enfiteusi. La Corte ha evidenziato come l’evoluzione normativa — a partire dalla legge mineraria del 1927 e, soprattutto, con l’intervento della legislazione regionale e dei regolamenti comunali — abbia progressivamente trasformato il rapporto, attribuendogli una connotazione marcatamente pubblicistica, improntata ai principi di temporaneità, onerosità e sottoposizione a poteri di controllo e conformazione da parte dell’amministrazione.
In tale prospettiva, la posizione delle ricorrenti è stata qualificata come concessione amministrativa di beni appartenenti al patrimonio indisponibile, con conseguente esclusione di un diritto soggettivo pieno e perpetuo in capo al concessionario.
Muovendo da tale qualificazione, la Corte ha affermato che la controversia, pur formalmente proposta come azione di accertamento di un diritto reale, è in realtà inscindibilmente connessa all’esercizio di poteri autoritativi da parte del Comune, che incidono sul regime giuridico delle cave, sulla durata del rapporto e sulle modalità di affidamento delle concessioni.
Ne consegue che la lite non può essere frazionata, isolando un profilo privatistico della situazione soggettiva dedotta, ma deve essere ricondotta unitariamente nell’alveo della giurisdizione amministrativa, trattandosi di controversia relativa a concessioni su beni del patrimonio indisponibile e strettamente connessa all’esercizio del potere pubblico.
In conclusione, le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, al quale le parti sono state rimesse per la prosecuzione del giudizio.
QUESTIONI
Il punto centrale della decisione non risiede nella definizione in astratto del diritto di livello, bensì nel criterio attraverso cui le Sezioni Unite ricostruiscono la controversia ai fini del riparto di giurisdizione. La Corte, infatti, non si lascia orientare dalla veste formale della domanda, strutturata come azione di accertamento della titolarità di un diritto di livello perpetuo o di enfiteusi perpetua, né dalla domanda subordinata di usucapione, ma qualifica la lite, in dissenso rispetto all’impostazione sottesa a Cass. Sez. Un. 12 novembre 2020, n. 25576, come controversia inerente al regime pubblicistico delle concessioni su beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale. In tal modo, l’accertamento richiesto dalle società non viene isolato come autonoma questione civilistica sul diritto reale, ma viene letto nel suo nesso funzionale con gli atti comunali di ricognizione e regolazione degli agri marmiferi, i quali incidono sulla durata del rapporto, sulla sua temporaneità e sulle modalità di affidamento delle cave.
Sotto questo profilo, la decisione si colloca nel solco del principio secondo cui il riparto di giurisdizione non dipende dal nomen iuris attribuito dalla parte alla situazione soggettiva dedotta, ma dalla concreta consistenza del rapporto e dal tipo di potere esercitato dall’amministrazione. È proprio questo il passaggio decisivo dell’ordinanza: la controversia non riguarda semplicemente l’esistenza di un diritto reale di godimento, ma la pretesa del privato di opporre all’amministrazione, nei confronti di beni del patrimonio indisponibile, un titolo che essa reputa ormai assorbito e trasformato nel diverso schema della concessione amministrativa temporanea. Di conseguenza, ciò che viene in rilievo non è soltanto la qualificazione civilistica del livello, ma il modo in cui il rapporto si inserisce nell’assetto pubblicistico della coltivazione delle cave.
In questa prospettiva, le Sezioni Unite prendono le mosse dalla nozione di livello, ricordando come la giurisprudenza di legittimità lo abbia più volte assimilato, in via generale, a un diritto reale di godimento affine all’enfiteusi (Cass. 20 giugno 1961, n. 1366; Cass.9 luglio 1963, n. 1682; Cass. 9 gennaio 1997, n. 64; Cass. 14 novembre 2011, n. 23752; Cass. 6 giugno 2012, n. 9135; Cass. 14 febbraio 2018, n. 3689, in dottrina J. Balottin, Alienazione di terreni gravati da livelli e canoni enfiteutici, in Riv. notariato, 2008, p. 1211; R. Pera, Prescrittibilità di canone non riscosso, Quesito N. 5350/C, in Studi e materiali, 2005, 2, p.1837). Nondimeno, la stessa giurisprudenza ha sempre chiarito che l’esistenza del rapporto e il suo contenuto dipendono dal titolo costitutivo, il cui esame è indispensabile per stabilire se il diritto sia perpetuo o temporaneo e se possa davvero essere ricondotto allo schema enfiteutico (Cass. 15 giugno 1985, n. 3601; Cass. 29 novembre 1994, n. 10646).
Il livello costituisce una figura storicamente non univoca, né sempre riducibile senza residui al paradigma dell’enfiteusi. La sua qualificazione richiede una verifica concreta del titolo, della funzione del rapporto e della disciplina applicabile (F. Tedioli, Il livello, non sempre enfiteusi, problemi pratici e possibili soluzioni in Riv. cons. in agric. n. 74/2022 e, Devoluzione e affrancazione nei fondi gravati da “livello”: prova del rapporto, rito e competenza in Dir. giur. agr., alim. amb., n. 1/2026).
Anche la più recente Cass. civ., Sez. II, 6 novembre 2023, n. 30823, evocata dalle ricorrenti, si colloca in un contesto diverso, concernente un livello tra privati, e non un rapporto insistente su beni pubblici o del patrimonio indisponibile. Il richiamo a tale precedente, pertanto, non vale a trasferire automaticamente alla materia delle cave marmifere i principi elaborati per il livello “ordinario”, confermando piuttosto che la qualificazione della fattispecie richiede sempre una verifica del titolo e del contesto normativo in cui esso opera.
È proprio su questo punto che l’ordinanza sviluppa il proprio nucleo argomentativo più persuasivo. Le Sezioni Unite ricostruiscono l’evoluzione del regime degli agri marmiferi apuani, muovendo dalla legislazione estense, nella quale il rapporto livellario poteva effettivamente presentare caratteri di forte stabilità e trasmissibilità, sino al progressivo consolidarsi di un modello pubblicistico fondato sulla temporaneità della concessione e sulla vigilanza dell’amministrazione. La disposizione decisiva viene individuata nell’art. 64 r.d. 29 luglio 1927, n. 1443, che ha abrogato la legislazione previgente e ne ha mantenuto l’operatività solo in via transitoria, fino all’adozione dei regolamenti comunali. La l. reg. Toscana 5 dicembre 1994, n. 68, e il regolamento comunale adottato con deliberazione 29 dicembre 1994, n. 88 hanno, quindi, impresso al rapporto una chiara conformazione pubblicistica, introducendo temporaneità, onerosità commisurata al valore del materiale estratto, limiti alla circolazione del rapporto e poteri di autorizzazione e controllo in capo al Comune. In questo assetto, il rapporto non si atteggia più come diritto soggettivo perfetto assimilabile all’enfiteusi, ma come concessione amministrativa su bene del patrimonio indisponibile.
A tale ricostruzione si salda coerentemente il richiamo a Corte cost. 20 novembre 1995, n. 488, che costituisce il vero perno sistematico dell’ordinanza. La Consulta aveva già escluso che l’art. 64 r.d. n. 1443/1927 potesse essere inteso come norma recettizia della legislazione estense, affermando invece che quest’ultima sopravviveva solo fino all’entrata in vigore dei regolamenti comunali. Soprattutto, la Corte costituzionale aveva ravvisato una radicale incompatibilità tra il modello estense, improntato a schemi privatistici e alla perpetuità del rapporto, e i principi della legge mineraria statale, fondata invece sulla temporaneità delle concessioni, sulla vigilanza pubblica e sul perseguimento di finalità di utilità generale. Nello stesso arresto, la Consulta aveva, altresì, escluso che l’assoggettamento dei rapporti pendenti alla regola della temporaneità comportasse un obbligo di indennizzo, osservando che non si trattava di revoca del rapporto, ma di suo rinnovo secondo la nuova disciplina regolamentare. Il rilievo è tanto più importante in quanto le ricorrenti avevano reiterato, anche nel giudizio definito dall’ordinanza n. 3178/2026, la questione di legittimità costituzionale e convenzionale fondata proprio sull’asserita estinzione del diritto senza indennizzo. Le Sezioni Unite non affrontano tale questione nel merito, poiché la declaratoria sulla giurisdizione lo impedisce, ma la loro motivazione si colloca chiaramente nel solco già tracciato da Corte cost. n. 488/1995. A sua volta, Corte cost. 9 novembre 2016, n. 228, pur riferita ai beni estimati, conferma il quadro di una disciplina dell’attività estrattiva fortemente segnata da interessi pubblici e da limiti ordinamentali che impediscono semplificazioni meramente privatistiche.
Ne deriva che il discrimine tra livello “ordinario” e concessione di cava non è soltanto terminologico, ma strutturale. L’ordinanza osserva che l’assimilazione del livello all’enfiteusi si giustifica nei casi in cui ricorrano i caratteri tipici del rapporto enfiteutico, come l’obbligo di miglioramento, la possibilità di affrancazione, il pieno godimento del fondo e l’assenza di un termine finale. Proprio tali elementi risultano, invece, in larga parte assenti nella fattispecie delle cave marmifere comunali. La Corte evidenzia, infatti, che la coltivazione delle cave non è liberamente cedibile, che il rapporto è sottoposto a controllo amministrativo, che la durata è temporalmente determinata e che la stessa logica economico-funzionale del rapporto è estranea allo schema classico dell’enfiteusi. Il risultato è che il lessico del livello non basta più, da solo, a qualificare la posizione del concessionario in termini di diritto soggettivo reale e perpetuo.
Particolarmente convincente è, inoltre, la rilettura che le Sezioni Unite operano dei propri precedenti. Le decisioni n. 2462 del 1967 e n. 1203 del 1988, invocate dalle ricorrenti a sostegno della natura reale e perpetua del livello sulle cave, non vengono smentite frontalmente, ma vengono correttamente collocate nel loro contesto storico. Si trattava, infatti, di pronunce rese in un assetto anteriore all’adozione dei regolamenti comunali previsti dall’art. 64 r.d. n. 1443/1927, e dunque ancora segnato dalla perdurante operatività della legislazione estense. Proprio per questo, quelle sentenze potevano riconoscere al rapporto tratti vicini all’enfiteusi perpetua, pur già distinguendo tra vicende di mero inadempimento del concessionario, suscettibili di tutela davanti al giudice ordinario, e ipotesi in cui venisse in rilievo l’esercizio di un potere pubblicistico dell’amministrazione, da devolvere invece al giudice amministrativo. La pronuncia del 2026 non abbandona tale linea, ma ne registra la naturale evoluzione alla luce del mutato quadro normativo. In questo senso, il solo precedente realmente divergente resta Cass. Sez. Un. 12 novembre 2020, n. 25576, che aveva individuato il petitum sostanziale nell’accertamento del diritto di livello sull’area marmifera. Ma è proprio rispetto a tale arresto che l’ordinanza n. 3178/2026 prende posizione, valorizzando, invece, la struttura pubblicistica della controversia e la sua connessione con gli atti autoritativi comunali.
Un ulteriore profilo di notevole interesse è quello relativo alla pregiudizialità. Il TAR Toscana, con le ordinanze di sospensione confermate dal Consiglio di Stato, aveva ipotizzato una scissione della tutela: al giudice civile sarebbe spettato l’accertamento della natura del diritto vantato dalle società; al giudice amministrativo, successivamente, il sindacato di legittimità sulle delibere e sul regolamento comunale. Le Sezioni Unite eliminano radicalmente tale scissione. Dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo, la Corte afferma implicitamente che tanto la qualificazione della posizione soggettiva quanto la verifica della legittimità degli atti comunali appartengono al medesimo plesso giurisdizionale. In tal modo viene meno il presupposto stesso della sospensione ex artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c., che si fondava sull’idea di una pregiudiziale civile da definire prima del giudizio amministrativo. La decisione riafferma così, con particolare chiarezza, il principio di concentrazione della tutela: quando la situazione soggettiva dedotta è inseparabile dal regime concessorio e dall’esercizio del potere autoritativo, non vi è spazio per una distribuzione della controversia tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
Resta, sullo sfondo, un ulteriore problema che l’ordinanza non risolve, ma che la sua impostazione inevitabilmente riapre: quello del diritto intertemporale. Le ricorrenti avevano prodotto atti di trasferimento risalenti alla legislazione estense e avevano sostenuto che il mutato quadro regolamentare non potesse incidere su posizioni già consolidate. Le Sezioni Unite non si pronunciano sulla validità originaria di tali atti, né sul loro contenuto in sé considerato. La Corte afferma, però, che il sopravvenuto assetto normativo impedisce di continuare a qualificare, oggi, quei rapporti come diritti perpetui insensibili al regime concessorio pubblicistico. Il punto è delicato, perché implica non già una negazione storica della precedente esistenza di situazioni livellarie, ma la loro rilettura entro un quadro normativo sopravvenuto che le ha assorbite nella diversa logica della concessione temporanea. Anche questo aspetto conferma che la decisione non è una sentenza sul “livello” in generale, ma una pronuncia sulla sorte giuridica di rapporti storici collocati in un settore speciale integralmente ridefinito dal legislatore e dal potere regolamentare locale.
Nel complesso, l’ordinanza n. 3178/2026 offre dunque un’indicazione metodologica di portata ben più ampia della vicenda degli agri marmiferi. Il suo insegnamento fondamentale è che, nelle controversie relative a beni del patrimonio indisponibile e a rapporti concessori, il giudice non può fermarsi al nome che la parte attribuisce alla propria posizione giuridica, né alla mera formulazione dell’azione in termini di accertamento di un diritto reale. Occorre, invece, verificare se la tutela richiesta si inserisca, per struttura e funzione, nel circuito del potere amministrativo. Quando ciò avviene, e quando la situazione soggettiva dedotta è inseparabile dalla disciplina pubblicistica del rapporto, dalla sua durata, dai suoi limiti di circolazione e dai poteri conformativi dell’amministrazione, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo. È precisamente questa la lezione che le Sezioni Unite traggono dal caso delle cave marmifere di Carrara: non la negazione in astratto del livello come figura reale, ma l’impossibilità di utilizzare quella categoria per sottrarre al sindacato del giudice amministrativo una controversia che resta, nella sua sostanza, interamente pubblicistica.
