Nota a Sentenza 186/2025 Corte Costituzionale
Sintesi
La Sentenza n. 186 del 2025 della Corte costituzionale ha esaminato il ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri avverso alcune disposizioni della legge della Regione Toscana n. 61 del 2024 (c.d. “Testo Unico del Turismo toscano”), che introduce, tra l’altro, nuove disposizioni per alberghi, per strutture ricettive extra-alberghiere e per locazioni turistiche brevi. La Corte ha dichiarato le questioni inammissibili o infondate, confermando la legittimità delle disposizioni impugnate. Saranno affrontati in primo luogo, nella presente disamina, i limiti alle locazioni turistiche, in quanto correlati alle nuove regole imposte dal Regolamento Europeo 2024/1028, la cui attuazione è in imminente scadenza. Seguiranno approfondimenti relativi alla nuova disciplina toscana per alberghi e strutture ricettive extra alberghiere.
La vicenda
Il giudizio trae origine dal ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri contro l’art. 59 della legge regionale Toscana 28 dicembre 2024, n. 61, recante “Criteri e limiti per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve”. La disposizione attribuisce ai Comuni a più alta densità turistica e ai comuni capoluogo di provincia il potere di adottare regolamenti volti a individuare zone del territorio in cui fissare criteri e limiti allo svolgimento delle locazioni brevi, fino a poter subordinare l’attività al rilascio di un’autorizzazione quinquennale.
Secondo il ricorrente, la norma violerebbe:
- l’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., per invasione della competenza statale in materia di ordinamento civile;
- l’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., per indebita interferenza con la tutela dei beni culturali;
- l’art. 3 Cost., per intrinseca irragionevolezza e contraddittorietà.
La Corte costituzionale respinge tutte le censure, fornendo una ricostruzione sistematica del riparto di competenze e del rapporto tra diritto di proprietà, attività economiche e regolazione amministrativa, anche alla luce dei criteri indicati dal Regolamento (UE) 2024/1028 del Parlamento e del Consiglio dell’11 aprile 2024 relativo alla raccolta e alla condivisione dei dati riguardanti i servizi di locazione di alloggi a breve termine e che modifica il Regolamento (UE) 2018/1724 (v. precedente articolo Euroconference del 3 aprile 2024).
Il contenuto dell’art. 59: struttura e funzione
L’art. 59 presenta una struttura articolata e multilivello.
Il comma 1 attribuisce ai comuni un potere regolamentare specifico, volto a individuare aree del territorio comunale nelle quali definire criteri e limiti specifici per l’esercizio delle locazioni turistiche brevi.
Il comma 2 individua le finalità della regolazione: la corretta fruizione turistica del patrimonio storico, artistico e culturale, la preservazione del tessuto sociale e la garanzia di un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione di lungo periodo. A tal fine, il Legislatore regionale fornisce una serie di parametri direttivi che devono orientare l’azione regolatoria comunale.
Il comma 3 elenca le possibili tipologie di limiti introducibili, in via esemplificativa, tra cui restrizioni territoriali, requisiti dimensionali e standard qualitativi degli immobili.
Il comma 4 introduce la possibilità di subordinarne l’esercizio al rilascio di un’autorizzazione quinquennale, con facoltà per i comuni di fissare un tetto massimo di autorizzazioni.
Infine, il comma 7 prevede una disciplina transitoria volta a tutelare le situazioni pregresse.
Nel loro complesso, tali previsioni configurano una regolazione amministrativa in buona parte affidata alla pianificazione locale.
Le doglianze. La censura relativa all’ordinamento civile
La principale doglianza governativa concerne l’invasione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile. Secondo il Governo ricorrente, consentire ai Comuni di limitare territorialmente l’esercizio delle locazioni turistiche brevi equivarrebbe a incidere direttamente sul diritto di proprietà e sull’autonomia negoziale dei proprietari, compromettendo l’uniformità della disciplina civilistica.
La Corte respinge tale impostazione, operando una netta distinzione tra la regolamentazione del rapporto contrattuale e dei suoi effetti, che appartiene all’ordinamento civile, e la disciplina amministrativa delle attività economiche, che può legittimamente incidere in via indiretta sull’autonomia privata.
Secondo la Consulta, l’art. 59 del nuovo Testo Unico del Turismo toscano non interviene sul contenuto del contratto di locazione, né sulla sua validità o sui diritti e obblighi delle parti, ma introduce un regime amministrativo volto a disciplinare le condizioni di esercizio di un’attività economica a fini turistici.
In questo senso, la Corte ha espressamente sottolineato che “la limitazione indiretta di essa [autonomia negoziale] è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici […]”. Il condizionamento dell’autonomia negoziale, quindi, è considerato un effetto fisiologico dell’intervento regolatorio pubblico, ove finalizzato alla tutela di interessi costituzionalmente rilevanti.
Sotto il profilo oggettivo e teleologico, la norma è ricondotta prevalentemente alle materie del turismo e del governo del territorio. La disciplina dei procedimenti amministrativi relativi alle attività turistiche rientra nella competenza residuale delle Regioni, mentre la regolazione delle destinazioni d’uso del territorio attiene alla pianificazione urbanistica. Il carattere localizzato delle misure conferma la loro estraneità all’ordinamento civile, che presuppone uniformità territoriale. Diversamente opinando, si finirebbe per attrarre nell’ambito civilistico anche ampi settori della regolazione urbanistica ed edilizia.
Il rapporto con la tutela dei beni culturali
Il ricorrente contesta altresì la legittimità del riferimento, contenuto nel comma 2, alla “corretta fruizione turistica del patrimonio storico, artistico e culturale”, ritenendo che tale ambito sia riservato alla competenza esclusiva statale.
La Corte osserva che la disposizione non si limita a evocare la tutela in senso stretto, ma si colloca nell’ambito della valorizzazione dei beni culturali, materia di competenza concorrente. Inoltre, le competenze regionali in materia di turismo e governo del territorio risultano prevalenti rispetto al profilo della tutela.
Resta però confermato che le Regioni, nell’esercizio delle proprie attribuzioni, possono tener conto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale ma senza incidere sugli standard minimi fissati dallo Stato e prestando attenzione a non perseguire finalità di tutela al di fuori di una competenza propria.
La questione della ragionevolezza e della coerenza interna
Un ulteriore profilo di censura riguarda la presunta contraddittorietà interna della norma, in quanto alcuni parametri indicati nel comma 2 non sarebbero direttamente collegati all’obiettivo di garantire la disponibilità di alloggi a prezzi accessibili.
La Corte respinge anche tale doglianza, rilevando che le finalità perseguite sono plurime e tra loro interrelate e che non è necessario che ogni criterio sia funzionale a tutte le finalità contemporaneamente. L’insieme dei parametri risulta coerente con l’obiettivo complessivo di assicurare un equilibrio tra sviluppo turistico, tutela sociale e assetto del territorio, con conseguente esclusione di una violazione dell’art. 3 Cost.
Il principio di sussidiarietà e l’adeguatezza del livello di governo
La Corte sottolinea come i fenomeni legati alle locazioni brevi presentino una dimensione fortemente territoriale e differenziata, che rende il livello regionale e comunale più adeguato a calibrare gli interventi regolatori.
Il riferimento comparatistico e alle fonti europee, e in particolare al Regolamento (EU) 2024/1028, conferma la tendenza a riconoscere agli enti locali strumenti di regolazione delle locazioni brevi, specie nei contesti urbani caratterizzati da forte pressione turistica.
Conclusioni
La decisione si inserisce nel solco dell’orientamento che riconosce spazi di intervento agli enti locali nella regolazione amministrativa volta a contenere l’overourism. In particolare, quanto alle locazioni turistiche brevi, l’art. 59 del Testo Unico del Turismo toscano detta una disciplina amministrativa, riconducibile prevalentemente alle materie del turismo e del governo del territorio con effetti solo indiretti sull’autonomia privata, consentendo ai Comuni ivi individuati di introdurre limitazioni legittime, sempreché rispondano a primarie esigenze di tutela sociale, equilibrio urbano e sostenibilità.
