Nota a Sentenza 186/2025 Corte Costituzionale
Sintesi
Come indicato nel precedente approfondimento, la Sentenza n. 186 del 2025 della Corte costituzionale ha esaminato il ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri avverso alcune disposizioni della legge della Regione Toscana n. 61 del 2024 (c.d. “Testo Unico del Turismo toscano”), che introduce, tra l’altro, nuove disposizioni per alberghi, per strutture ricettive extra-alberghiere e per locazioni turistiche brevi. La Corte ha dichiarato le questioni inammissibili o infondate, confermando la legittimità delle disposizioni impugnate. Saranno affrontati in questa seconda disamina, i limiti imposti ad alberghi e strutture ricettive extra-alberghiere.
Alberghi e limiti all’aumento di capacità ricettiva
La disposizione impugnata è l’art. 22, comma 6, della legge regionale Toscana n. 61 del 2024, che consente agli alberghi di associare alla propria gestione, in aumento della capacità ricettiva e nel limite massimo del 40 per cento, unità immobiliari residenziali nella loro disponibilità, ubicate entro duecento metri dalla struttura principale. Tale possibilità è subordinata al mantenimento dell’unitarietà della gestione, all’utilizzo dei servizi alberghieri e al rispetto di standard qualitativi e di sicurezza analoghi a quelli dell’albergo, nonché al previo mutamento della destinazione d’uso da residenziale a turistico-ricettiva. La norma prevede, tuttavia, che il Comune possa stabilire una percentuale inferiore rispetto al limite massimo del 40 per cento.
Secondo il Governo ricorrente, questa previsione violerebbe l’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza e proporzionalità, in quanto il potere comunale di ridurre la percentuale non sarebbe vincolato da criteri legislativi predeterminati, con il rischio di applicazioni arbitrarie e immotivate. Inoltre, sarebbe lesa la libertà di iniziativa economica degli albergatori di cui all’art. 41 Cost., in quanto i Comuni potrebbero imporre limitazioni territoriali non giustificate da effettive ragioni di interesse pubblico, fino ad azzerare la possibilità di ampliamento della capacità ricettiva. Il ricorrente richiama la riserva di legge in materia di limitazioni dell’attività economica e denuncia l’incongruità della misura, idonea a incidere in modo significativo sulle scelte imprenditoriali.
La Regione resistente sostiene, invece, che la norma persegua finalità di utilità sociale e di tutela dell’ambiente, in linea con l’art. 41, secondo comma, Cost., poiché l’attività ricettiva incide sulla convivenza urbana e comporta un aumento dell’impatto ambientale. Evidenzia, inoltre, che ai Comuni sono tradizionalmente attribuite funzioni amministrative in materia di strutture ricettive e che non si tratta di un unicum normativo, richiamando, a titolo esemplificativo, la disciplina speciale prevista per il Comune di Venezia in materia di locazioni brevi. La discrezionalità comunale, secondo la Regione, non può tradursi in arbitrio, essendo soggetta ai principi di ragionevolezza e sindacabilità del giudice amministrativo. La possibilità di fissare una percentuale inferiore sarebbe giustificata dalle differenze tra i contesti territoriali e dovrebbe essere esercitata mediante atti amministrativi generali, applicabili a tutti gli alberghi.
La Consulta dichiara non fondate le questioni sollevate, ricostruendo il quadro normativo complessivo e ricordando che la legge regionale già consentiva, all’art. 22, comma 2, la presenza di unità abitative all’interno degli alberghi entro il limite del 40 per cento della capacità complessiva e che l’art. 22, comma 6, mirava solo ad ampliare l’offerta alberghiera mediante l’inclusione nella gestione di immobili residenziali già destinati a finalità turistiche, introducendo un margine di flessibilità rispetto alle ordinarie prescrizioni urbanistiche.
La Corte rileva pertanto che la facoltà attribuita ai Comuni di ridurre la percentuale massima non è manifestamente irragionevole, ma si inserisce coerentemente nella funzione comunale di governo del territorio e di regolazione degli insediamenti ricettivi. Tale funzione è tradizionalmente caratterizzata da un’ampia discrezionalità e non richiede la predeterminazione legislativa di criteri puntuali, fermo restando il rispetto dei principi generali di ragionevolezza e imparzialità. La norma regionale realizza, pertanto, un equilibrato bilanciamento tra l’esigenza di flessibilità dell’offerta alberghiera e la tutela delle specificità dei singoli contesti territoriali, senza violare né l’art. 3 né l’art. 41 Cost.
Strutture extra alberghiere e destinazione d’uso turistico-ricettiva
Con il secondo motivo di ricorso sono impugnati gli artt. 41, commi 3 e 4, 42, 43, 44, 45 e 144 della legge regionale Toscana n. 61 del 2024, relativi alle strutture ricettive extra-alberghiere con le caratteristiche della civile abitazione (affittacamere, bed and breakfast, case e appartamenti per vacanze, residenze d’epoca).
Il ricorrente censura, in primo luogo, l’art. 41, comma 3, che consente l’esercizio di tali attività esclusivamente in immobili aventi destinazione d’uso turistico-ricettiva, escludendo quella residenziale. La norma sarebbe irragionevole e incoerente, poiché tali strutture si caratterizzano proprio per le caratteristiche della civile abitazione; inoltre lederebbe il diritto di proprietà e la libertà di iniziativa economica, senza giustificazione in termini di interesse pubblico.
La Corte respinge la censura in quanto non vi è contraddizione intrinseca tra il profilo edilizio-strutturale dell’immobile e la sua destinazione urbanistica, dovendosi distinguere tra caratteristiche materiali del bene e suo utilizzo funzionale. Poiché gli artt. 42-45 impongono la gestione in forma imprenditoriale, con conseguente stabilità e professionalità dell’attività, il collegamento tra esercizio stabile di attività ricettiva e destinazione d’uso turistico-ricettiva non è irragionevole. Tale distinzione è coerente con la normativa urbanistica statale e regionale e trova riscontro anche nella legislazione statale e nella giurisprudenza amministrativa e penale. Le ulteriori censure riferite agli artt. 41 e 42 Cost. sono dichiarate inammissibili per difetto di motivazione.
Quanto all’art. 41, comma 4, che vieta di superare i limiti dimensionali di una singola struttura mediante la gestione di più esercizi nello stesso edificio, le censure di violazione degli artt. 3 e 42 Cost. sono dichiarate inammissibili per carenza di motivazione; quella relativa all’art. 41 Cost. è invece respinta nel merito. La Corte ricorda che la disciplina delle tipologie ricettive e dei relativi limiti dimensionali rientra nella competenza regionale in materia di turismo. La scelta di impedire elusioni dei limiti dimensionali attraverso artificiose frammentazioni gestionali è espressione di discrezionalità legislativa ed è giustificata dall’utilità sociale di preservare la specifica fisionomia delle strutture extra-alberghiere di dimensione contenuta.
Infine, sono respinte le censure contro gli artt. 42-45, che impongono la gestione in forma imprenditoriale. La Corte esclude la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., ritenendo le norme riconducibili alla materia del turismo e non all’ordinamento civile: esse disciplinano le modalità di accesso al sistema regionale delle strutture ricettive classificate, senza incidere direttamente sui rapporti negoziali o sul contenuto civilistico del diritto di proprietà. Neppure è violato l’art. 42 Cost., poiché l’obbligo di gestione imprenditoriale, pur incidendo sulle scelte dei proprietari, è giustificato dalla funzione sociale della proprietà, perseguita attraverso obiettivi di qualificazione dell’offerta turistica, parità concorrenziale tra operatori e contenimento degli effetti dell’overtourism, in un quadro che lascia comunque spazio alla locazione breve turistica che invece può essere svolta da chi opera in forma non imprenditoriale.
Conclusioni
La decisione si inserisce, anche con riferimento ad alberghi e strutture ricettive extra-alberghiere, oltre che per le locazioni turistiche brevi, nel solco dell’orientamento che riconosce spazi di intervento agli enti locali nella regolazione amministrativa volta a gestire il fenomeno turistico. Il Testo Unico del Turismo toscano indica una disciplina amministrativa che consente ai Comuni ivi individuati di introdurre legittimamente limitazioni, sempreché rispondano a primarie esigenze di tutela sociale, equilibrio urbano e sostenibilità, purchè nel necessario rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.
